Muutosjohtaminen

Kuntien yhdistymisselvityksiä on viime vuosina tehty erilaisista lähtökohdista ja erilaisten muutosvalmiuksien vallitessa. Yhdistymisen onnistunut selvitysvaihe vaikuttaa merkittävästi yhdistyneen kunnan alkuvaiheen työskentelyyn ja muutoksessa tavoiteltavien hyötyjen toteutumiseen. Selvitysalueen kuntien vahva keskinäinen luottamus sekä yhteiset kokemukset palvelujen tuotannosta tai alueen kehittämisestä edistävät muutoksen hyvää johtamista.

Poliittinen tahtotila ja visio 

Poliittinen tahtotila ja visio tulevasta uudesta rakenteesta ovat selvitysvaiheessa keskeisessä asemassa. Kuntarakenteen muutos pohjautuu aina eri osapuolten neuvotteluprosessiin eli poliittiseen valmisteluun. Tästä johtuen kuntien keskinäinen luottamus sekä tasapuolinen ja -arvoinen käsittely on olennainen edellytys sille, että muutoksen mahdollisuuksia voidaan aidosti selvittää. Tämän vuoksi esimerkiksi kuntien tasapuolinen edustus eri selvitysorganisaation ryhmissä ja tilaisuuksissa on koettu tärkeäksi.

Neuvottelujen tuloksena syntyvä yhdistymissopimus on koettava oikeudenmukaiseksi ja se on rakennettava uuden kunnan näkökulmasta. Muutoin selvitysprosessi voi keskeytyä tai yhdistymissopimuksessa späädytään tekemään kokonaisuuden kannalta epäsuotuisia ratkaisuja .

Yhdistymisselvitysten tarkoituksena on arvioida mahdollista muutosta ja sen tarjoamia mahdollisia hyötyjä ja riskejä. Selvityksen pohjalta kuntien valtuustot päättävät kuntien yhdistymisen toteutuksesta. Kuntien yhdistymisselvitykset harvoin sisältävät erittäin tarkkoja toimintojen harmonisointiin tähtääviä selvityksiä ja toimenpiteitä, koska kunnan toimiala on laaja ja toisaalta toimintaympäristön ennustaminen on hankalaa.

Selvitysprosessin toteutustavat

Selvitysprosessin toteutustavat vaihtelevat riippuen kuntien tilanteesta Selvitysprosessi voi jakautua varsinaiseen kuntajakoselvitykseen sekä sitä edeltäneeseen esiselvitykseen, jossa voidaan selvittää mahdolliset selvitysalueet tai selvittää kuntarakenteen muutosta alustavasti muiden vaihtoehtojen rinnalla (esimerkiksi yhteistyön syventäminen). Voidaan myös suoraan edetä varsinaisen selvityksen tekemiseen ja yhdistymisneuvotteluihin.

Henkilöstön mukaan ottaminen rakennemuutosten suunnittelu- ja selvitysvaiheessa on tärkeää. Henkilöstön epävarmuus rakennemuutoksessa pienenee selvästi, mikäli riittävä määrä tietoa on jatkuvasti saatavilla. Hyvinä käytäntöinä ovat toimineet muun muassa  henkilöstötiedotteet ja -tilaisuudet. Henkilöstöjärjestöjen mukaan ottaminen on myös tärkeää sekä valmisteluryhmien henkilöstöedustajia nimeämällä että liitoskuntien yhteistyötoimikuntien yhteisillä kokouksilla.

Kuntarakennelain mukaan yhdistymisesityksen valmistelu toteutetaan yhteistoiminnassa henkilöstön edustajien kanssa siten kuin työnantajan ja henkilöstön välisestä yhteistoiminnasta kunnissa annetussa laissa (449/2007) säädetään.

Sopimukseen tulee sisältää organisaatiorakenteen valmisteluun liittyvä aikataulu. Vaikka yksityiskohdat ovat sopimushetkellä avoimia, tiedetään kuitenkin milloin esimerkiksi johtajat, esimiehet ja omat työtehtävät ratkeavat.

Kuntaliitosselvityksen etenemisen vaiheet ja sisällöt pääpiirteissään - esimerkkikuva 

Selvitysprosessissa poliittinen valmistelu sekä ammattijohdon yleinen valmistelutyö kulkevat rinnakkain. Kuntien sisäisissä sekä keskinäisissä keskusteluissa muodostetaan kantoja mahdollisen uuden kunnan reunaehtoihin  sitä mukaa, kun selvitys etenee.

Valtuustojen päätös selvitysalueesta

Yhdistymisen selvitysprosessi alkaa selvitysalueen kuntien valtuustojen päätöksillä tai erityisen kuntajakoselvityksen tilanteessa valtiovarainministeriön asettaessa selvityksen. Tässä vaiheessa määritetään selvitysalue eli selvitykseen osallistuvat kunnat.

Selvityksen organisointi

Kunnat päättävät selvitysorganisaatiosta haluamallaan tavalla, linjaavat  projektin etenemisen ja aikataulun sekä selvitystyön tavoitteet ja periaatteet. Alkuvaiheessa kannattaa sopia myös viestinnän periaatteista.

Selvitys voidaan organisoida monin eri tavoin. Alla on kuvattu yksi mahdollinen esimerkki selvitysorganisaatiosta, mutta muunkinlainen organisoituminen on mahdollista. Tärkeää on sopia organisaation ja siihen kuuluvien ryhmien roolit, tehtävät ja vastuut. Selvitysorganisaation kokoon vaikuttavat merkittävästi selvitysalueen laajuus sekä selvityksen sisällölliset tavoitteet. Selvitysorganisaatio ja sen valmistelijat on hyvä nimetä jo varhaisessa vaiheessa.

Esimerkkikuva kuntaliitosselvityksen organisoinnista

Selvitysvaiheessa perustetaan usein ohjausryhmä tai vastaava ryhmä, jonka kokoonpanosta kunnat päättävät. Olennaista kuitenkin on saada mukaan kuntien johtavat luottamushenkilöt. Ohjausryhmä voi koostua esimerkiksi vähintään suurimpien valtuustoryhmien edustajista, kunnanjohtajista ja henkilöstön edustajasta. Lisäksi ohjausryhmän kokouksiin voivat osallistua ryhmään nimetyt sihteerit. Ohjausryhmä johtaa selvitystyötä ja tekee tarvittavat linjaukset ja esitykset kuntaliitosta valmisteleviin asiakirjoihin sekä nimeää hankkeen yhteyshenkilön tai -henkilöt.

Ohjausryhmä voi nimetä tuekseen esimerkiksi projektiryhmän tai tehtäväkohtaisia työryhmiä (esimerkiksi palvelut, elinvoimaisuus, talous, henkilöstö ja tietohallinto) selvittämään yhdistymisen edellytysten kannalta keskeisiä kysymyksiä. Projektiryhmä tai vastaava työryhmä voi koostua esimerkiksi kunnanjohtajista sekä mahdollisesti puheenjohtajista. Projektiryhmä voi esimerkiksi tehdä ohjausryhmälle esitykset kuntaliitosta valmisteleviin asiakirjoihin. Myös näihin ryhmiin on hyvä valita henkilöstön edustus.

Kuntien toteuttamissa yhdistymisselvityksissä selvitystyö voidaan toteuttaa joko kuntien omana työnä tai palkkaamalla ulkopuolinen selvityshenkilö tai -henkilöjä. Erityisissä kuntajakoselvityksissä valtiovarainministeriö asettaa virkavastuulla toimivan kuntajakoselvittäjän tai -selvittäjiä.

Kuntien valtuustot ovat myös osa selvitysorganisaatiota. Valtuustot aloittavat ja lopettavat selvitysprosessin. Selvitysprosessin kulusta informoidaan ohjaus- ja projektiryhmien kautta, ja usein selvityksen aikana järjestetään kunnanvaltuustoille ja -hallituksille keskustelu- ja informaatiokierroksia.

Kuntarakennelain 7 §:n mukaan yhdistymisesityksen valmistelu toteutetaan yhteistoiminnassa henkilöstön edustajien kanssa siten kuin työnantajan ja henkilöstön välisestä yhteistoiminnasta kunnissa annetussa laissa (449/2007) säädetään, joten henkilöstö tulee ottaa mukaan selvityksen valmisteluun jo varhaisessa vaiheessa. Kuntarakennelain 7 §:ssä säädetään myös kuntalaisten osallistumisesta selvitysprosessiin. Yhdistymisesityksen valmistelussa kunkin kunnan velvollisuudesta huolehtia kunnan asukkaiden osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksista säädetään kuntalain (365/1995) 4 luvussa, ja vaikuttamismahdollisuuksien varaamisesta henkilöille, joiden elinympäristöön, työntekoon tai muihin oloihin kuntien yhdistymisellä voi olla huomattava vaikutus, säädetään hallintolain (434/2003) 41 §:ssä.

Selvityksen ja sopimusluonnoksen valmistuttua, kunkin kunnan kunnanhallituksen on lain 7 §:n mukaan varattava lisäksi kunnan asukkaille ja muille, jotka katsovat asian koskevan itseään, tilaisuus tehdä huomautus ehdotuksesta kuntien yhdistymisesitykseksi. Huomautus on tehtävä 30 päivän kuluessa siitä, kun huomautusten tekemistä koskeva kuulutus on kunnassa julkaistu siten kuin kunnalliset ilmoitukset julkaistaan. Kunnanhallitus antaa huomautuksista lausunnon ja tekee kuntien yhdistymisestä ehdotuksen valtuustolle.

Kuntalaiset osallistuvat selvitysprosessiin usein myös kuulemistilaisuuksien sekä mahdollisten kyselyiden tai kansanäänestysten kautta.

Erityisessä kuntajakoselvityksessä kunnat avustavat selvittäjää, ja selvitysorganisaatio poikkeaa vastuusuhteiltaan kuntien itsensä organisoimista selvityksistä. Erityisessä selvityksessä kuntajakoselvittäjät vastaavat selvityksen toteutumisesta, kun taas kuntien tekemässä selvityksessä selvittäjät avustavat selvitysorganisaatiota.

Viestintä

Viestintä on onnistuneen yhdistymisprosessin työkalu. Yhdistymisprosessin selvitysvaiheessa nousee esiin muutokseen liittyviä kysymyksiä ja pelkoja, joten avoin ja oikea-aikainen viestintä prosessin etenemisestä sekä päätöksenteon ja muutoksen perusteluista on tärkeää.

Selvitysprosessin käynnistyessä on suositeltavaa laatia esimerkiksi ohjausryhmän hyväksymä viestintäsuunnitelma. Viestintäsuunnitelmassa kannattaa sopia ainakin viestinnän tavoite, tiedostusvastuu, kohderyhmät sekä käytettävät menetelmät.

Alla on yksi mahdollinen esimerkki viestintäsuunnitelman pääkohdista.

  • Tiedottamisen tavoite

    • Kuntalaisten aktivointi ja rohkaiseminen yleiseen mielipiteiden vaihtoon prosessin aikana.

    • Sidosryhmien ajan tasalla pitäminen hankkeen valmistelutilanteesta.

  • Tiedotusvastuu

    • Tiedottamisen yhteyshenkilö

    • Kuntien sisäinen tiedottaminen kuntien vastuulla

    • Tiedon julkistamisvastuu esim. ohjausryhmällä

    • Selvittäjä/konsultti/projektipäällikkö avustaa tiedottamisessa

    • Yhteistyö paikallisen median kanssa

  • Kohderyhmät

    • Kuntalaiset

    • Henkilöstö (esimiehet, pääluottamusmiehet, koko henkilöstö)

    • Luottamushenkilöt (valtuusto, hallitus, valtuustoryhmät)

    • Konserni laajasti katsottuna huomioitava

    • Muut sidosryhmät (seurakunnat, järjestöt, palveluntuottajat)

  • Menetelmät ja mediat

    • www-sivut (pöytäkirjat ja liitteet, blogit ja muut kirjoitukset tai keskustelupalstat)

    • Email -tiedottaminen (yhteiset infokirjeet päättäjille, henkilöstölle ohjausryhmän ja/tai kuntien kautta, uutiskirjepalvelu sen tilanneille)

    • lehdistötiedotteet ja -infot sovittuina aikoina

    • muu yhteistyö lehdistön kanssa (keskustelutilaisuudet, mielipidekyselyt, teemapalsta)


Kuntaliitos aiheuttaa suoraan muutoksia myös seurakuntarakenteessa, jolloin yhdistyvien kuntien alueella toimivat seurakunnat muodostavat yhden seurakunnan tai seurakuntayhtymän. Siten seurakuntien varhainen tiedottaminen on tärkeää.

Viestinnästä muualla verkossa: Suomen Kuntaliitto 2013: Viestinnän avaimet kuntien muutostilanteissa

Nykytilanteen kartoitus

Uuden kunnan hahmottaminen edellyttää, että tiedetään selvitysalueen nykytila. Tätä varten kerätään tietoa analyysin pohjaksi. Olennaisia tietoja ovat muun muassa väestö-, elinkeino- ja taloustilastot sekä muut rakenteita kuvaavat tiedot, jota tuottavat myös nimetyt työryhmät.

Uuden kunnan hahmotus

Selvitysalueen nykytilanteen ja tulevaisuuden kuvauksen jälkeen hahmotellaan uuden kunnan toimintaa ja rakenteita tavoitetasolla. Tämän hahmotelman perusteella arvioidaan myös yhdistyneen kunnan etuja, haittoja ja muita vaikutuksia. Näiden suunnitelmien pohjalta luonnostellaan myös yhdistymissopimus ja sen tavoitteet.

Kuntien toimialan ollessa moninainen ja erittäin laaja, on selvityksissä useimmiten hyödynnetty elinvoimaisen ja toimintakykyisen kunnan eri näkökulmia uuden kunnan hahmottamisessa. Näkökulmia ovat muun muassa palvelut, talous ja henkilöstö, yhdyskuntarakenne, elinkeinot, kuntalaisten osallistumisen sekä johtaminen.

Esimerkkikuva elinvoimaisen ja toimintakykyisen kunnan tekijöistä              

Selvitysalueiden omista lähtökohdista johtuen selvityksessä voivat painottua erilaiset asiat. Esimerkiksi suurilla kaupunkiseuduilla, joissa pyritään esimerkiksi hallitsemaan alueelle kohdistuvaa väestönkasvua, voidaan sopimuksen luonnoksessa keskittyä kasvun hallintaan. Väestöään menettävällä seudulla tavoitteet voivat toisaalta keskittyä väestönkasvun ja elinvoiman turvaamiseen sekä tuottavuuden kehittämiseen.

Yhdistymisen vaikutuksia arvioidessa tulee muistaa, että kuntaliitoksen vaikutukset toteutuvat pitkällä aikavälillä. Siten muutoksen tarpeellisuutta tulisi arvioida 20 vuotta nykyhetkestä eteenpäin. Erityisesti toimintaympäristörakenne - kuten väestömuutos ja väestörakenteen muutokset sekä sen vaikutukset toimintaan - tulee olla arvioinnissa mukana.

Yhdistymisesitys ja -sopimus

Mikäli kunnat hyväksyvät selvityksen perusteella syntyneen yhdistymissopimuksen, tekevät ne lain 6 §:n mukaisen yhteisen esityksen kuntien yhdistymisestä valtioneuvostolle ja toimittavat esityksen valtiovarainministeriöön. Esityksen kuntien yhdistymisestä tekevät muutoksen kohteena olevien kuntien valtuustot yhdessä, eli kunkin kunnan hyväksymän sopimuksen tulee olla samasanainen.

Esityksen sisällöstä säädetään 6§:ssä Kuntien esityksessä on perusteltava kuntajaon muuttamisen tarve ja selvitettävä, miten 4 §:ssä säädetyt kuntajaon muuttamisen edellytykset täyttyvät. Esitykseen on liitettävä kuntien valtuustojen yhtäpitävät päätökset kuntien yhdistymisesityksestä niihin liittyvine asiakirjoineen sekä 8 §:ssä tarkoitettu yhdistymissopimus.

Esityksestä tai siihen liitetyistä asiakirjoista on ilmettävä, millä tavoin kunnan asukkaille ja muille, jotka katsovat asian koskevan itseään, on varattu 7 §:n mukaisesti mahdollisuus vaikuttaa ja tulla kuulluksi esityksen valmistelussa.

Yhdistymisesityksen valmistelusta kunnassa säädetään lain 7 §:ssä. Sen mukaan Yhdistymisesityksen valmistelussa kunkin kunnan velvollisuudesta huolehtia kunnan asukkaiden osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksista säädetään kuntalain (365/1995) 4 luvussa ja vaikuttamismahdollisuuksien varaamisesta henkilöille, joiden elinympäristöön, työntekoon tai muihin oloihin kuntien yhdistymisellä voi olla huomattava vaikutus, säädetään hallintolain (434/2003) 41 §:ssä.

Kunnanhallituksen on lisäksi varattava kunnan asukkaille ja muille, jotka katsovat asian koskevan itseään, tilaisuus tehdä huomautus ehdotuksesta kuntien yhdistymisesitykseksi. Huomautus on tehtävä 30 päivän kuluessa siitä, kun huomautusten tekemistä koskeva kuulutus on kunnassa julkaistu siten kuin kunnalliset ilmoitukset julkaistaan. Kunnanhallitus antaa huomautuksista lausunnon ja tekee kuntien yhdistymisestä ehdotuksen valtuustolle.

Yhdistymisesityksen valmistelu toteutetaan yhteistoiminnassa henkilöstön edustajien kanssa siten kuin työnantajan ja henkilöstön välisestä yhteistoiminnasta kunnissa annetussa laissa (449/2007) säädetään.

Kunnat tekevät kuntien yhdistymisestä yhdistymissopimuksen, jossa on sovittava ainakin:

1) kuntajaon muuttamisen 3 §:n 2 momentissa säädetystä toteuttamistavasta ja ajankohdasta;

2) uuden kunnan hallinnon järjestämisen periaatteista;

3) uuden kunnan nimestä;

4) 10 §:ssä tarkoitetun yhdistymishallituksen jäsenten ja varajäsenten määrästä, paikkojen jakautumisesta yhdistyvien kuntien kesken sekä niiden alueella valtuustoissa edustettuina olevien eri ryhmien kesken;

5) yhdistymishallituksen toimivallasta;

6) yhdistymishallituksen yhteistyöstä yhdistyvien kuntien viranomaisten kanssa ennen kuin valtioneuvosto on päättänyt kuntien yhdistymisestä;

7) yhdistyvien kuntien kunnanjohtajien asemasta uudessa kunnassa;

8) yhdistyvien kuntien palvelujärjestelmien yhteensovittamisen ja lähipalvelujen järjestämisen periaatteista; (28.6.2013/478)

9) uuden kunnan taloudenhoidon yleisistä periaatteista; (28.6.2013/478)

10) asukkaiden vaikuttamis- ja osallistumismahdollisuuksien sekä lähidemokratian toteuttamisen keinoista uudessa kunnassa; sekä (28.6.2013/478)

11) periaatteista, joiden mukaan 42 a §:ssä tarkoitettu yhdistymisavustus käytetään mainitun pykälän 3 momentissa säädettyyn tarkoitukseen. (28.6.2013/478)

Yhdistymissopimus sisältää toisin sanoen usein tavoitteita muun muassa palvelujen kehittämisen, hallintorakenteiden, henkilöstön tai talouden osalta. Yhdistymissopimus sitoo uutta kuntaa sopimuskauden eli korkeintaan kolmen vuoden ajan yhdistymishetkestä. Tämä on tärkeää ottaa huomioon sopimuksen tavoitteita ja esimerkiksi taloudellisia panostuksia vaativia sopimusehtoja laadittaessa.

Sopimuksessa pitäisi ilmaista selkeästi sitovasti sovitut asiat. Lisäksi on syytä tarkkaan harkita mitkä asiakirjat sisällytetään sopimuksen liitteiksi.. Kuntien muuttuvan toimintaympäristön vuoksi uuden kunnan mahdollisuudet toimia sopimuksen mukaisesti tulisi arvioida etukäteen. 

Uudella kunnalla ja sen päättäjillä tulee olla aito mahdollisuus toteuttaa sille asetetut toimenpiteet ja toisaalta sopeuttaa toimintaa äkillisissä muutostilanteissa myös sopimuskaudella. Sopimuksessa on hyvä sopia muutoksen jatkuvasta arvioinnista jo toteutusvaiheesta alkaen.

Osallistuminen

Kuntarakennemuutokset tulee valmistella avoimesti ja kuntalaisia kuullen. Monet kunnat kuulevat kuntalaisiaan erilaisissa tilaisuuksissa joko kunnittain tai kylittäin. Tilaisuuksia voidaan järjestää erityisesti selvityksen alkuvaiheessa, jolloin tiedotetaan selvityksen alkamisesta ja aikataulusta. Lisäksi loppuvaiheessa on tärkeää esitellä selvityksen keskeiset tulokset sekä sopimusluonnos. Asiakirjojen valmistumisen jälkeen tulee kuntarakennelain mukaisesti varata minimissään 30 päivää aikaa kuntalaisten kuulemiseen.

Kuntalaisia voidaan selvityksen valmistelun aikana kuulla suoraan epävirallisin kyselyin (internet- tai postikysely), joka voidaan toteuttaa joko otoksilla tai kaikille äänestysikäisille kuntalaisille. Jos kunnat päättävät järjestää aiheesta kunnallisen kansanäänestyksen (KuntaL 30 § ja 31 §), kannattaa erityisesti kiinnittää huomiota äänestyksen järjestämisen valmisteluajan pituuteen. Mielipidetiedustelujen tai kunnallisen kansanäänestyksen tulokset ovat neuvoa-antavia, eli ne eivät sido valtuuston mielipidettä, mutta voivat tuoda heille tukea päätöksentekoon.

Kuntalaisten lisäksi myös muut sidosryhmät on hyvä ottaa huomioon selvitysprosessin aikana. Sidosryhmille tulisi tiedottaa muutoksen vaikutuksista sidosryhmiin sekä kunnan ja sidosryhmien suhteeseen. Tämän lisäksi sidosryhmät voivat tarjota tietoa ja näkemyksiä mahdollisista yhdistymisen vaikutuksista paikallisyhteisöön.

Vähintään seuraavat sidosryhmät on hyvä huomioida jo selvitysvaiheessa:

  • Elinkeinoelämän edustajat

  • Järjestöt ja kyläyhdistykset

  • Seurakunnat

  • Media