Muutosjohtaminen

Rakennemuutoksilla tavoitellaan usein palveluiden laadun ja palvelutason parantumista sekä kustannustehokkuutta uuden kunnan alueella. Toivottujen vaikutusten toteutuminen edellyttää kuitenkin toimenpiteitä ja määrätietoista johtamista eli tavoitteet eivät realisoidu itsestään.

Muutoksen tavoitteiden saavuttaminen

Rakennemuutoksilla tavoitellaan usein palveluiden laadun ja palvelutason parantumista sekä kustannustehokkuutta uuden kunnan alueella.  Toivottujen vaikutusten toteutuminen edellyttää kuitenkin toimenpiteitä ja määrätietoista johtamista eli tavoitteet eivät realisoidu itsestään. Kuntaliitoksen toteuttamisesta johtuvat muutokset ovat usein merkittävä puheenaihe uuden kunnan ensimmäisen valtuustokauden aikana ja tämän jälkeenkin. 

Uusi kunta voi käynnistää välittömästi organisaatio- ja johtamisjärjestelmäuudistuksen suunnittelun yhdistymisen jälkeen. Olennaisimmat, usein myös vaikeimmat, muutostoimenpiteet tapahtuvat palvelujen järjestämistavoissa sekä palveluverkoissa. Päätöksenteko palveluverkoista voi olla pitkä prosessi, joka toteutuu vasta uuden kunnan toisella valtuustokaudella yhdistymissopimuksen sisältöjen vuoksi.

Muutoksen arviointi ja raportointi

Kuntaliitoksen arviointivaiheessa, mutta myös valmistelussa ja toteutuksessa, reaaliaikainen ja toistuva arviointi edistää tavoitteiden saavuttamista. Tällä voidaan tuottaa kunnan johdolle tietoa prosessin kulusta ja varmistaa tavoitteiden saavuttaminen. Lisäksi olennaista on arviointitiedon hyödyntäminen kunnan johtamisessa.

Muutoksen onnistumisen arviointia voidaan katsoa useammasta näkökulmasta. Arviointi voi koskea

  • yhdistymisen suunnittelu- ja toteutusvaiheen onnistumisen arviointia, jolloin olennaista on arvioinnin reaaliaikaisuus
  • yhdistymissopimuksessa sovittujen asioiden toteutumisen arviointia, joka koskee yhdistymisen kolmea ensimmäistä vuotta.
  • yhdistymisen vaikutusten arviointia, jota tulee toteuttaa toistuvasti, mutta myös tarpeeksi pitkällä aikajänteellä. Tässä selvitysneuvottelussa sovittujen toimenpiteiden sijaan korostuvat yhdistymissopimuksen strategiset tavoitteet, uuden kunnan tavoitteet (strategia ja toimenpideohjelmat) sekä yleiset kunnan toiminnan onnistuneisuutta mittaavat kriteerit.

Kuntien yhdistymissopimuksen toteutumisen sisäisestä seurannasta ei ole olemassa kunnissa yhtenäisiä käytäntöjä eikä siitä ole erikseen säädetty. Kunnat voivat raportoida sopimuksen toteutumisesta osana tilinpäätöstä tai käsitellä sopimuksen toteutumista erillisenä asiana. Raportointi voi olla toistuvaa tai tapahtua kolmivuotisen sopimuskauden päättyessä.

Kuntarakennelaki kuitenkin edellyttää, että yhdistymisavustus käytetään välttämättömiin kuntien yhdistymisen kustannuksiin, uuden kunnan palvelujärjestelmän kehittämiseen ja palvelujen tuottavuuden parantamiseen tai uuden kunnan talouden vahvistamiseen. Yhdistymisavustus maksetaan kolmen vuoden aikana, ja viimeistä maksuvuotta seuraavan vuoden aikana kunnan tulee toimittaa ministeriölle tilintarkastajan lausuman sisältävä selvitys yhdistymisavustusten käytöstä.

Kokonaisvaltaisessa ja päättäjille mahdollisimman paljon tietoa tarjoavassa arviointiprosessissa ei voida kuitenkaan nojata vain selvitysvaiheessa tehtyihin strategisiin tavoitelinjauksiin. Yhdistymissopimuksissa linjatut tavoitteet voivat ns. ”vanhentua” ja muuttua epärealistiseksi kuntien toimintaympäristön muuttuessa jatkuvasti. Esimerkiksi vuoden 2009 kuntaliitoksissa asetetut taloudelliset tavoitteet osoittautuivat monille liitoskunnille vaikeiksi saavuttaa talouden taantuman tai paikallisen elinkeinoelämän voimakkaiden muutosten vuoksi. Yksioikoiset talous- tai muut tilastot eivät kerro muutoksen toteutumisesta kattavasti. Arvioinnissa kannattaa hyödyntää myös esimiesten arvioita ja henkilöstökyselyjä sekä ulkopuolista arviointia.

Arvioinnin menetelmät kehittyvät ajan kuluessa. Tällä hetkellä arvioinnissa on kuitenkin havaittu useita haasteita, jotka tulee tiedostaa.

  • Kuntien paikalliset lähtökohdat ja toimintaympäristö vaikuttavat siihen mitä yhdistymisessä tavoitellaan ja siten myös yhdistymisen tuloksiin. Esimerkiksi kunnan taloudellisen aseman heikentyminen ei aina johdu kuntaliitoksesta.
  • Uuden kunnan onnistumisia ei voida verrata kuntajakoa edeltäneeseen tilanteeseen toimintaympäristön muutosten vuoksi.
  • Osa vaikutuksista voi näkyä vasta vuosien päästä yhdistymisestä, joten arvioinnin ja seurannan aikajänteen on hyvä olla pitkä.
  • Osa vaikutuksista on piileviä ja vaikeasti todettavia. Siten niiden arviointi perustuu näkemyksiin ja tuntemuksiin. Tämä ei kuitenkaan tarkoita, ettei tuntemuksilla olisi muutoksen johtamisen kannalta merkitystä.
  • Kuntaorganisaatio on moniääninen. Siten vaikutuksista ei voida aina yksioikoisesti sanoa, onko se etu vai haitta. Esimerkiksi palveluverkkojen muutokset voidaan nähdä hyvänä asiana, joka mahdollistaa säästöjä ja erikoistumista (tuottavuus ja säästötavoitteet sopimuksissa). Toisaalta palveluverkon muuttumattomuus voidaan nähdä tavoitteena (lähipalvelujen tavoitteet sopimuksissa).

Kuntien yhdistymisen jälkeen toteutetaan useimmiten suuria, henkilöstöön vaikuttavia muutoksia. Tämä voi aiheuttaa epävarmuutta työntekijöiden keskuudessa. Henkilöstön kuuleminen ja mukaan ottaminen arvioinnissa on siten tärkeää. Ilman kuntaliitostakin kuntien toimintayksiköt tekevät jatkuvaa arviointia toiminnastaan ja työyhteisötasolla toteutetaan henkilöstökyselyitä. Mielenkiintoisia näkökulmia arviointiin voivat tulla myös kuntien väliset vertailut.

Viestintä

Uuden kunnan aloittamisen jälkeen kuntalaiset saattavat arvioida kriittisesti kunnan toimintaa ja toimijoita. Kunnan aktiivinen ote oman toiminnan arviointiin koetaan usein hyvänä, koska kunta toimii kuntalaisten verotuloilla ja heidän edukseen.

Kuntalaisille voidaan toteuttaa palautekyselyjä palvelutoiminnasta ja heitä voidaan myös kutsua arvioimaan tiettyjä palveluita esimerkiksi asiakasraateihin, jotka voivat toimia joko sähköisesti tai kokousten muodossa. Myös asiakaspalautteen vertailu muiden kuntien kesken tuo näkemystä tilanteeseen.

Myös itse viestinnän tavoitteita ja viestinnän onnistumista on suositeltavaa arvioida. Viestinnän arviointia ja seurantaa varten kehitetty KISA-järjestelmä sisältää konkreettiset arviointivälineet viestinnän eri osa-alueiden arviointiin sekä ohjeet kyseisten arviointivälineiden soveltamiseen. Seuranta- ja arviointijärjestelmän keskiössä on KISA-malli, joka toimii viestinnän arvioinnin viitekehyksenä.

Suomen Kuntaliitto: Kuntien viestinnän seuranta ja arviointi (linkki Kuntaliiton verkkosivuille)

Lavento, Heidi (222). KISA-kuntien viestinnän seuranta- ja arviointijärjestelmä. verkkojulkaisu (linkki Kuntaliiton verkkosivuille)

Kuntakokemukset - linkkejä

2000-luvun kuntaliitosten toteutumista on jossain määrin arvioitu kuntien toimesta. Arvioinnin perusteet vaihtelevat kuitenkin merkittävästi ja näistä voi olla vaikea erottaa yleistä kunnan toiminnan arviointia ja yhdistymisen vaikutusten arviointia. Arvioinnin laajuus voi vaihdella kyselyistä syvällisempään arviointiin, jossa käytetään useita arviointimenetelmiä ja näkökulmia. Arviointi voidaan toteuttaa kuntien omana sisäisenä arviointina tai käyttäen ulkopuolista arvioitsijaa.

Esimerkkeinä arvioinneista, joissa on hyödynnetty myös ulkopuolisista arvioitsijaa ovat mm.:

Arviointia on toteutettu myös koko kuntakentän tasolla Kuntaliiton Arttu-tutkimuksessa, jossa mukana oli sekä kuntaliitoskuntia että yhteistyötä tekeviä kuntia. Arttu tutkimukset (linkki Kuntaliiton sivuille)

VM:n julkaisuja

Airaksinen, Jenni; Laine, Toni ym. (2012) Kuntauudistus prosessina. Institutionaalinen johtajuus kuntamuutoksessa.

Pihlaja, Ritva & Sandberg, Siv (2012). Alueellista demokratiaa? Lähidemokratian toimintamallit Suomen kunnissa.