Kuntien lakisääteisiä tehtäviä ja velvoitteita koskevan sääntelypolitiikan periaatteet

Kuntien tehtävien ja velvoitteiden määrän lisääntyminen ja kustannusten jatkuva kasvu ovat ristiriidassa suhteessa julkisen talouden kantokykyyn. Tämän lisäksi kuntien toimintaa ovat jäykistäneet ja kustannuksia kunnille ovat aiheuttaneet lainsäädännön pirstaleisuus, tehtävien toteuttamiseen liitetyt laajat ja yksityiskohtaiset velvoitteet sekä niiden joustamattomuus.

Jotta vastaisuudessa kuntien tehtäviä ja velvoitteita ei enää lisättäisi, laajennettaisi tai säänneltäisi yksityiskohtaisilla ja joustamattomilla säännöksillä, hallitus hyväksyy kuntien tehtäviä ja velvoitteita ohjaavan sääntelypolitiikan periaatteet.

Periaatteiden valmistelu perustuu hallitusohjelman linjauksiin, joiden mukaan kuntien sääntelypolitiikan periaatteet laaditaan vuoden 2015 aikana.

  • Käynnistetään ohjauksen pitkän tähtäimen uudistaminen.
  • Kuntien tehtävien ohjauksen jatkuva pirstaloituminen ja yksityiskohtaistuminen katkaistaan.
  • Kuntien tehtäviä ohjataan pääsääntöisesti lainsäädännöllä ja täydentäen tarvittaessa asetuksilla.
  • Suositusperusteisesta ohjauksesta luovutaan.

Tavoitteena on saada aikaan sääntelypolitiikan muutos koko valtioneuvostossa ja eri ministeriöiden lainsäädännön valmistelussa koskien kuntien tehtävien ja velvoitteiden ohjausta. Tavoitteena on, että tulevaisuudessa ei enää yksityiskohtaisesti ohjata kuntien tehtävien toteuttamisen menettelytapoja. Tarpeettomasta ohjeiden antamisesta luovutaan ja mahdollisia ohjeita annettaessa korostetaan niiden ei-normatiivista luonnetta.

Nämä periaatteet koskisivat kuntien lakisääteisiä tehtäviä, jotka voidaan luokitella seuraavasti:

  • Tehtävä on lakisääteinen ja määrärahasta riippumaton. Kunnan on järjestettävä tehtävä määrärahasta riippumattomana subjektiivisena oikeutena.
  • Tehtävä on lakisääteinen ja määrärahasidonnainen. Kunnan on järjestettävä tehtävä, mutta siihen käytettävät voimavarat ja tehtävän laajuus ovat kunnan harkinnassa.
  • Tehtävä on lakisääteinen ja tarvesidonnainen. Kunnan on järjestettävä tehtävä, jos laissa säädetyt tarvetta osoittavat perusteet täyttyvät; esimerkiksi kaavoitus.
  • Niin sanotut lakisääteiset toimeksiantotehtävät. Tehtävä voi olla esimerkiksi lakisääteinen ja vapaaehtoinen, kuten asumisen tukitehtävät sekä vapaaehtoinen maatalouslomitus.
  • Tehtävä on lakisääteinen, mutta kunnalle vapaaehtoinen. Toiminnan käynnistäminen on kokonaan kunnan harkinnassa, mutta toimintaa säännellään.

Periaatteet

  • 1. Kuntien hallinnon tulee perustua asukkaiden itsehallintoon

    • Kunnalle tulee jättää itsehallinnon edellyttämä harkintavalta päättää tehtävien organisoinnista ja palvelujen tuottamistavasta sekä talouden suunnittelusta. Kunnan hallinnon yleisistä perusteista säädetään kuntalaissa.
    • Sitovassa lainsäädännössä määritellään vain toiminnan tarkoitus, tavoitteet, tulokset ja oikeudellisesti velvoittavat sisällöt.
    • Toimintatavat ja keinot tavoitteiden ja sisältöjen toteuttamiseksi jätetään pääsääntöisesti kuntien/toimeenpanijan päätösvaltaan.
    • Kunnalla on oikeus ottaa omalla päätöksellään tehtäviä hoidettavakseen (yleinen toimiala).
  • 2. Kunnille voidaan antaa tehtäviä vain lailla

    • Asetuksella ei voida antaa kunnille uusia tehtäviä ja velvoitteita tai laajentaa kuntien tehtäviä ja velvoitteita.
    • Laissa kunnille säädetyistä tehtävistä voidaan antaa vain tarkentavia säännöksiä asetuksella perustuslain 80 §:n ja 121 §:n mukaisesti. Asetuksenantovaltuuden tulee olla täsmällinen ja tarkkarajainen.
    • Kuntien taloudellisten velvoitteiden kannalta olennaiset kysymykset tulisi säätää lain tasolla.
    • Kuntiin kohdistuvat tehtävät ja velvoitteet tulee säätää selkeällä tavalla.

    Lisätietoa:
    Lainkirjoittajan opas, luku 13.5.2 
    Ohje kuntia koskevan lainsäädännön valmisteluun ja taloudellisten vaikutusten arviointiin (VM julkaisuja 22/2015) 

  • 3. Varmistetaan rahoitusperiaatteen toteutuminen

    • Säädettäessä kunnille uusia tai laajentuvia tehtäviä ja velvoitteita, varmistetaan, että kunnilla on tosiasialliset edellytykset suoriutua näistä tehtävistä ja velvoitteista ja että kunnalle jää oikeus päättää omasta taloudestaan.
    • Säädöksiä valmisteltaessa tehdään tarvittavat (kustannus)vaikutusarviot sekä valtakunnallisella että yksittäisen kunnan tasolla.

    Lisätietoa:
    Lainkirjoittajan opas, luku 9.3.   
    Ohje kuntia koskevan lainsäädännön valmisteluun ja taloudellisten vaikutusten arviointiin (VM julkaisuja 22/2015) 
    Kustannusten vaikutusten arvioinnin laskentakehikko: vm.fi/kustannusten-vaikutusten-arviointi

  • 4. Viranomaiset eivät lähtökohtaisesti anna kunnille lainsäädäntöä tarkempia norminomaiseksi tulkittavia suosituksia tai tulkintaohjeita

    • Suosituksesta tai ohjeesta tulee käydä ilmi sen informatiivinen luonne. Hyviä käytäntöjä ja toiminnan kehittämistä koskevaa tietoa levitetään viestinnän ja vuorovaikutuksen eri keinoin.
    • Palveluprosessiin ja resursseihin kohdistuvien velvoitteiden sääntelyn ja valvonnan sijasta siirrytään ohjaamaan ja valvomaan palvelutoiminnan tuloksia, esimerkiksi asiakkaiden tai asukkaiden terveyden ja hyvinvoinnin parantumista. Korostetaan, että suosituksia ei tule valvonnassa tulkita normatiivisina.
  • 5. Kuntien tehtäviin kuuluvista ns. subjektiivisista oikeuksista säätäminen edellyttää erityistä arviointia

    • Kuntien tehtäviin kuuluvien subjektiivisten oikeuksien lisääminen tai laajentaminen edellyttää erityistä arviointia.
    • Kuntien tehtäviin kuuluvia uusia yksilön subjektiivisia oikeuksia säädetään vain perustuslain sitä edellyttäessä.
    • Kuntien tehtäviä ja velvoitteita voidaan tarpeen vaatiessa myös vähentää, jos siihen ei ole estettä yksilön perusoikeuksien turvaamisen kannalta.

    Lisätietoa:
    Lainkirjoittajan opas, luvut 4.2.11 Sivistykselliset oikeudet
    ja 4.2.14 Oikeus sosiaaliturvaan

  • 6. Kuntia koskevassa lainsäädännössä kunta tulee nähdä yhtenä oikeussubjektina, kaikki palvelusektorit kattavana kokonaisuutena, joka organisoidaan ja jota johdetaan yhtenä kokonaisuutena.

    • Kuntalaki (410/2015) sisältää säännökset kunnan hallinnon yleisistä periaatteista ja kunnan talouden järjestämisestä. Erityislaeissa ei tulisi säätää kunnan hallinnon ja talouden järjestämisestä erikseen. Kunnalle tulee jättää itsehallinnon edellyttämä harkintavalta päättää tehtävien organisoinnista ja palvelujen tuottamistavasta sekä talouden suunnittelusta.
    • Valtionosuudet kuntien tehtäviin tulee edelleen myöntää yleiskatteellisina.
    • Kuntien tiedonantovelvoitteista säädettäessä lähtökohtana on, että tietoja ei kerätä erikseen, mikäli tiedot ovat saatavilla muista hallinnon ylläpitämistä tietolähteistä. Tiedot tulisi kerätä kunnista vain kertaalleen. Tietojärjestelmien yhteensopivuutta edistetään.

     

  • 7. Valtio pidättäytyy uusien ja laajentuvien tehtävien ja velvoitteiden säätämisestä kunnille

    • Uusissa ja laajentuvissa valtionosuustehtävissä valtionosuus on 100 prosenttia uusien ja laajentuvien tehtävien laskennallisista kustannuksista ellei valtionosuustehtäviin tehdä vastaavan suuruisia vähennyksiä.
    • Valtio pidättäytyy toimenpiteistä, joilla se yksipuolisesti siirtää kunnille lisävastuuta niille lainsäädännön mukaan kuulumattomista tehtävistä.
    • Lainsäädännön tulisi mahdollistaa toimivammat, joustavammat ja tuottavammat menettely- ja toimintatavat. Tämä koskee myös henkilöstön työnjakoja ja kelpoisuusvaatimuksia.
    • Tuottavuusnäkökulma otetaan huomioon lainsäädännön vaikutusarvioinneissa.

    Lisätietoa:
    Ohje kuntia koskevan lainsäädännön valmisteluun ja taloudellisten vaikutusten arviointiin (VM julkaisuja 22/2015)
    Kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain (1704/2009) 55 §:n 2 momentti
    Katso esim. vm.fi/kunta/kuntien-tuottavuus

  • 8. Säädösten kustannus- ja muiden vaikutusten arviointi tehdään kattavasti

    • Lainvalmistelun yhteydessä tulee arvioida sääntelystä aiheutuvat kustannukset kokonaisvaltaisesti ja kattavasti.
    • Myös asetusten ja muiden oikeussäännösten kustannusvaikutusten arvioinnissa tulee käyttää samoja periaatteita kuin hallituksen esitysten kustannusvaikutusten arvioinneissa.
    • Eri sektoreiden kehittämisohjelmissa arvioidaan niiden toteuttamisen aiheuttamat kustannusvaikutukset.
    • Säädösten vaikutusarvioinnissa arvioidaan taloudellisten vaikutusten lisäksi myös hallinnolliset vaikutukset ja vaikutukset viranomaisten kuntalaisiin ja asiakkaisiin.
    • Kaikki kuntia sitovat säädökset, joilla on kunnallistaloudellisia tai -hallinnollisia vaikutuksia tai vaikutuksia kuntien toimintaan käsitellään kuntatalouden ja hallinnon neuvottelukunnassa ja niiden vaikutukset huomioidaan kuntatalousohjelmassa.

    Lisätietoa:
    Ohje kuntia koskevan lainsäädännön valmisteluun ja taloudellisten vaikutusten arviointiin (VM julkaisuja 22/2015)
    Kustannusten vaikutusten arvioinnin laskentakehikko
    Säädösvaikutusten arviointi