Förändringsledande

Under de senaste åren har utredningar om sammanslagning av kommuner genomförts ur mycket olika utgångspunkter och med mycket varierande förändringsberedskap. Ett framgångsrikt utredningsskede inverkar betydligt på den sammanslagna kommunens arbete i inledningsskedet och förverkligandet av nyttorna som eftersträvas med reformen. Ett starkt ömsesidigt förtroende mellan kommunerna inom utredningsområdet och gemensamma erfarenheter av serviceproduktion eller utvecklande av området främjar ett gott förändringsledande.

Den politiska viljan och vision

Den politiska viljan och en vision om den kommande nya strukturen spelar en viktig roll i utredningsskedet. En ändring i kommunstrukturen grundar sig alltid på en förhandlingsprocess mellan de olika parterna, dvs. en politisk beredning. Därför är ett ömsesidigt förtroende mellan kommunerna och en rättvis och jämlik behandling en väsentlig förutsättning för att möjligheterna med reformen ordentligt kan utredas. På grund av detta har man upplevt att en väl avvägd representation av kommunerna i utredningsorganisationens olika grupper och tillställningar är av stor vikt.

Sammanslagningsavtalet, som uppkommer till följd av förhandlingarna, bör upplevas som rättvist och det bör utarbetas utifrån den nya kommunens synvinkel. I annat fall kan utredningsprocessen avbrytas eller man uppnår lösningar som med tanke på helheten är mindre gynnsamma.

Syftet med sammanslagningsutredningen är att bedöma den eventuella ändringen samt de eventuella nyttorna och riskerna som den medför. Kommunfullmäktige fattar utgående från utredningen beslut om genomförandet av kommunsammanslagningen. Kommunernas sammanslagningsutredningar innehåller sällan exakta utredningar och åtgärder som syftar till en harmonisering av funktionerna, eftersom kommunens verksamhetsområde är brett och det är svårt att förutspå verksamhetsmiljön.

Sätten att genomföra utredningsprocessen

Sätten att genomföra utredningsprocessen varierar beroende på kommunernas situation. Utredningsprocessen kan indelas i en egentlig kommunindelningsutredning inklusive förundersökning, som består av en utredning av eventuella utredningsområden eller en preliminär undersökning av en ändring av kommunstrukturen vid sidan av andra alternativ (till exempel ett fördjupat samarbete). Man kan också direkt inleda en egentlig utredning och sammanslagningsförhandlingar.

Involveringen av personalen i strukturreformens planerings- och utredningsskede är av stor vikt. Personalens osäkerhet gentemot strukturreformen minskar betydligt då den kontinuerligt har tillgång till en tillräcklig information. Bland annat personalmeddelanden och personaltillställningar har visat sig vara en god praxis. Det är också viktigt att involvera personalorganisationerna både genom att utnämna företrädare för personalen i beredningsgrupper och genom att ordna gemensamma möten mellan samarbetskommittéer.

Enligt kommunstrukturlagen bereds sammanslagningsframställningen i samarbete med företrädare för personalen på det sätt som föreskrivs i lagen om samarbete mellan kommunala arbetsgivare och arbetstagare (449/2007).

Avtalet ska innehålla en tidsplan för beredningen av organisationsstrukturen. Trots att detaljerna inte ännu slagits fast vid avtalstidpunkten, vet man redan när det blir klart om till exempel direktörer, förmän och de egna arbetsuppgifterna.

Framskridandet av utredningen om en kommunsammanslagning

Bilden: Framskridandet av utredningen om en kommunsammanslagning

I utredningsprocessen går den politiska beredningen och yrkesledningens gemensamma beredningsarbete hand i hand. I diskussionerna både inom kommunerna och mellan kommunerna formas ståndpunkter till ramvillkor för en eventuell ny kommun i takt med att utredningen framskrider.

Fullmäktiges beslut om utredningsområde

Processen för att utreda en sammanslagning inleds med beslut av utredningsområdets kommunfullmäktige eller, när det gäller situationer som kräver en särskild kommunindelningsutredning, då finansministeriet tillsatt en utredning. I detta skede fastställs utredningsområdet, dvs. kommunerna som omfattas av utredningen.

Organisering av utredningen

Kommunerna fattar beslut om utredningsorganisationen på det sätt de önskar och drar upp riktlinjerna för projektets framskridande och tidsplan samt målen och principerna för utredningsarbetet. I det första skedet lönar det sig även att komma överens om principerna för kommunikation.

Utredningen kan organiseras på många olika sätt. Nedan ges ett exempel på en utredningsorganisation, men även andra organisationstyper är möjliga. Det är viktigt att komma överens om organisationens och därtill hörande gruppers roller, uppgifter och ansvar. Utredningsorganisationens storlek påverkas betydligt av utredningsområdets omfattning och utredningens innehållsmässiga mål. Utredningsorganisationen och dess beredare bör utnämnas redan i ett tidigt skede.

Utredningens organisation  

Bilden: Utredningens organisation

I utredningsskedet tillsätts ofta en styrgrupp eller en motsvarande grupp, vars sammansättning fastställs av kommunerna. Det väsentliga är dock att engagera kommunernas ledande förtroendevalda. Styrgruppen kan till exempel bestå av åtminstone företrädare för de största fullmäktigegrupperna, kommundirektörerna och företrädare för personalen. Dessutom kan sekreterare som utnämnts för gruppen delta i styrgruppens möten. Styrgruppen leder utredningsarbetet, drar upp nödvändiga riktlinjer och utarbetar framställningar till handlingar om kommunsammanslagning och utnämner en eller flera kontaktpersoner.

Styrgruppen kan till stöd för sitt arbete utnämna till exempel en projektgrupp eller uppgiftsspecifika arbetsgrupper (till exempel service, livskraft, ekonomi, personal och informationsförvaltning) för att utreda viktiga frågor förknippade med förutsättningarna för sammanslagningen. Projektgruppen eller motsvarande arbetsgrupp kan bestå till exempel av kommundirektörer och eventuellt av ordförande. Projektgruppen kan till exempel förse styrgruppen med framställningar till de förberedande handlingarna om kommunsammanslagningen. Även till dessa grupper är det bra att välja företrädare för personalen.

Vid kommunernas sammanslagningsutredningar kan utredningsarbetet genomföras antingen av kommunerna själva eller genom att tillsätta en eller flera utomstående utredare. Vid särskilda kommunindelningsutredningar tillsätter finansministeriet en eller flera tjänsteansvariga kommunindelningsutredare.

Även kommunernas fullmäktige är en del av utredningsorganisationen. Fullmäktige inleder och avslutar utredningsprocessen. Information om utredningsprocessens framskridande ges via styr- och projektgrupperna, och flera diskussions- och informationsrundor ordnas för kommunfullmäktige och kommunstyrelserna under utredningens gång.

Enligt 7 § i kommunstrukturlagen bereds sammanslagningsframställningen i samarbete med företrädare för personalen på det sätt som föreskrivs i lagen om samarbete mellan kommunala arbetsgivare och arbetstagare (449/2007), vilket innebär att personalen ska involveras i beredningen av utredningen redan i ett tidigt skede. I kommunstrukturlagens 7 § finns även bestämmelser om kommuninvånarnas deltagande i utredningsprocessen. I 4 kap. i kommunallagen (365/1995) bestäms det om varje kommuns skyldighet att under beredningen av sammanslagningsframställningen se till att kommuninvånarna har möjlighet att delta och påverka och i 41 § i förvaltningslagen (434/2003) att de personer vars livsmiljö, arbete eller övriga förhållanden kan påverkas på ett betydande sätt av att kommuner sammanslås ska ges möjlighet att påverka.

Efter det att utredningen och avtalsutkastet blivit färdiga ska kommunstyrelsen i varje kommun i enlighet med 7 § i lagen ge kommuninvånarna och andra som anser att saken berör dem möjlighet att framställa anmärkningar om förslaget till sammanslagningsframställning. Anmärkningarna ska framställas inom 30 dagar från det att möjligheten att framställa anmärkningar har kunggjorts på det sätt som kommunala tillkännagivanden offentliggörs i kommunen. Kommunstyrelsen avger ett utlåtande om anmärkningarna och lägger fram förslaget om sammanslagning av kommunerna för fullmäktige.

Ofta deltar kommuninvånarna i utredningsprocessen också genom diskussionsmöten och eventuella enkäter eller folkomröstningar.

Vid en särskild kommunindelningsutredning bistår kommunerna utredaren och utredningsorganisationen skiljer sig med tanke på ansvarsförhållandena från de utredningar som kommunerna själva organiserar. Vid en särskild kommunindelningsutredning svarar kommunindelningsutredarna för genomförandet av utredningen, medan de vid en utredning som kommunerna själva genomför bistår utredningsorganisationen.

Kommunikation

Kommunikation är ett verktyg för en framgångsrik sammanslagningsprocess. I sammanslagningsprocessens utredningsskede uppstår frågor och rädsla, varför en öppen kommunikation i rätt tid om framskridandet av processen samt motiveringarna till beslutsfattandet och ändringarna är av stor vikt.

När utredningsprocessen inleds rekommenderas det att man gör upp en kommunikationsplan, som till exempel styrgruppen godkänt. I kommunikationsplanen ska man fastställa åtminstone målet för kommunikationen, kommunikationsansvaret, målgrupperna och vilka metoder som ska användas.

Nedan ges ett exempel på huvudpunkterna i en kommunikationsplan.

  • Målet för kommunikationen
    • Kommuninvånarnas engagemang och uppmuntrande till allmänt åsiktsutbyte under processens gång.
    • Att hålla intressegrupperna uppdaterade om projektets beredning.
  • Kommunikationsansvar
    • Kontaktperson för kommunikationen
    • Kommunernas interna kommunikation på kommunernas ansvar
    • Ansvar för offentliggörande av information hos t.ex. styrgruppen
    • En utredare/konsult/projektchef bistår i kommunikationen
    • Samarbete med lokala medier
  • Målgrupper
    • Kommuninvånare
    • Personal (förmän, huvudförtroendemän, hela personalen)
    • Förtroendevalda (fullmäktige, styrelse, fullmäktigegrupper)
    • Koncernen generellt sett tas i beaktande
    • Övriga intressegrupper (församlingar, organisationer, serviceproducenter)
  • Metoder och medier
    • Www-sidorna (protokoll och bilagor, bloggar och andra inlägg eller diskussionsforum)
    • E-postkommunikation (gemensamma informationsbrev till beslutsfattare och till personalen via styrgruppen och/eller kommunerna, nyhetsbrev till dem som prenumererat på det)
    • pressmeddelanden och pressinfo vid överenskomna tider
    • övrigt samarbete med pressen (diskussionstillfällen, opinionsundersökningar, temaspalt)

Kommunsammanslagningen orsakar direkta ändringar också i församlingsstrukturen, då församlingarna inom området för kommunerna som ska slås samman bildar en församling eller en kyrklig samfällighet. Därför är det viktigt att församlingarna informerar i ett tidigt skede.

Läs om kommunikation på webben: Finlands Kommunförbund. 2013. Nycklar till förändringskommunikation i kommunerna Webbpublikation (länk till Kommunförbundets webbsida)

Kartläggning av nuläget

Skisserandet av en ny kommun förutsätter att man känner till utredningsområdets nuläge. För detta ändamål samlar man in information till grund för analysen. Väsentlig information är bland annat statistiken gällande befolkning, näring och ekonomi samt annan information om strukturer som även de utnämnda arbetsgrupperna tar fram.

Grunddragen för en ny kommun

Efter att nuläget och framtiden beskrivits skisserar man upp de övergripande målen för den nya kommunens verksamhet och strukturer. Utifrån dessa grunddrag bedömer man även fördelarna, nackdelarna och andra konsekvenser av den sammanslagna kommunen. På basis av dessa planer utarbetar man även ett utkast till sammanslagningsavtal och dess mål.

I och med att kommunernas verksamhetsområde är så varierande och omfattande har man i utredningarna ofta utnyttjat olika aspekter på en livskraftig och funktionsduglig kommun vid skisseringen av den nya kommunen. Dessa aspekter omfattar bland annat service, ekonomin och personalen, samhällsstrukturen, näringarna, kommuninvånarnas deltagande och ledarskap.

Aspekter på en livskraftig och funktionsduglig kommun

Bilden: Aspekter på en livskraftig och funktionsduglig kommun

Beroende på de olika utredningsområdenas egna utgångspunkter kan frågorna som framhävs i utredningarna variera. Till exempel i större stadsregioner, där man strävar efter att kontrollera den ökande befolkningsmängden som riktar sig mot området, kan avtalsutkastet koncentrera sig på hanteringen av tillväxt. I regioner där befolkningsmängden minskar kan man däremot fokusera på att trygga befolkningstillväxten och livskraften samt på att utveckla produktiviteten.

Vid bedömningen av sammanslagningens konsekvenser ska man komma ihåg att kommunsammanslagningens konsekvenser realiseras på lång sikt. Därmed borde förändringens nödvändighet bedömas ur ett 20-årsperspektiv från nuläget. I synnerhet verksamhetsmiljöns struktur, såsom ändringar i befolkningen och befolkningsstrukturen samt dess konsekvenser för verksamheten, bör ingå i bedömningen.

Sammanslagningsframställning och sammanslagningsavtal

Om kommunerna godkänner sammanslagningsavtalet på basis av utredningen, gör de i enlighet med 6 § i lagen en gemensam framställning om sammanslagning av kommunerna som tillställs finansministeriet. Framställningen om kommunsammanslagningen görs gemensamt av fullmäktige i de kommuner som berörs av ändringen, dvs. de avtal som varje kommun godkänner ska vara likalydande.

Bestämmelser om framställningens innehåll finns i 6 §. Kommunernas framställning ska innehålla en motivering av behovet av att ändra kommunindelningen och en utredning om hur de i 4 § fastställda förutsättningarna för en ändring i kommunindelningen uppfylls. Till framställningen ska fogas kommunernas fullmäktiges överensstämmande beslut om kommunernas sammanslagningsframställning inklusive därtill hörande handlingar samt sammanslagningsavtalet som avses i 8 §.

Av framställningen eller handlingarna som fogas till den ska framgå på vilket sätt kommuninvånarna och andra som anser att saken berör dem har getts möjlighet i enlighet med 7 § att påverka och bli hörda vid beredningen av framställningen.

Bestämmelser om beredningen av sammanslagningsframställningen finns i 7 § i lagen. Enligt den bestäms det i 4 kap. i kommunallagen (365/1995) om varje kommuns skyldighet att under beredningen av sammanslagningsframställningen se till att kommuninvånarna har möjlighet att delta och påverka och i 41 § i förvaltningslagen (434/2003) att de personer vars livsmiljö, arbete eller övriga förhållanden kan påverkas på ett betydande sätt av att kommuner sammanslås ska ges möjlighet att påverka.

Kommunstyrelsen ska dessutom ge kommuninvånarna och andra som anser att saken berör dem möjlighet att framställa anmärkningar om förslaget till sammanslagningsframställning. Anmärkningarna ska framställas inom 30 dagar från det att möjligheten att framställa anmärkningar har kungjorts på det sätt som kommunala tillkännagivanden offentliggörs i kommunen. Kommunstyrelsen avger ett utlåtande om anmärkningarna och lägger fram förslaget om sammanslagning av kommunerna för fullmäktige.

Sammanslagningsframställningen bereds i samarbete med företrädare för personalen på det sätt som föreskrivs i lagen om samarbete mellan kommunala arbetsgivare och arbetstagare (449/2007).

Kommunerna upprättar ett avtal om sammanslagning av kommunerna i vilket de ska komma överens om åtminstone

  1. det sätt på vilket ändringen i kommunindelningen görs enligt 3 § 2 mom. och tidpunkten för ändringen,
  2. principerna för ordnandet av den nya kommunens förvaltning,
  3. den nya kommunens namn,
  4. antalet ledamöter och ersättare i den sammanslagningsstyrelse som avses i 10 §, fördelningen av platserna mellan de kommuner som går samman samt mellan de olika grupper som är företrädda i fullmäktige på kommunernas område,
  5. sammanslagningsstyrelsens behörighet,
  6. sammanslagningsstyrelsens samarbete med myndigheterna i de kommuner som går samman innan statsrådet har beslutat om sammanslagning av kommunerna,
  7. de sammangående kommunernas kommundirektörers ställning i den nya kommunen,
  8. principerna för samordningen av servicesystemen och ordnandet av närservicen i de kommuner som går samman, (28.6.2013/478)
  9. de allmänna principerna för skötseln av ekonomin i den nya kommunen, (28.6.2013/478)
  10. hur invånarnas möjligheter att påverka och delta samt närdemokratin ska förverkligas i den nya kommunen, samt (28.6.2013/478)
  11. enligt vilka principer det sammanslagningsunderstöd som avses i 42 a § ska användas till ett ändamål enligt 3 mom. i samma paragraf. (28.6.2013/478)

Sammanslagningsavtalet innehåller med andra ord ofta mål för bland annat serviceutveckling, förvaltningstruktur, personal eller ekonomi. Sammanslagningsavtalet är bindande för kommunen under en avtalsperiod, dvs. i högst tre år från det att sammanslagningen trätt i kraft. Det är viktigt att beakta denna aspekt då man ställer upp mål för avtalet och utarbetar till exempel avtalsvillkor som kräver ekonomiska satsningar.

Frågor som man kommit överens om att ska vara bindande bör tydligt anges i avtalet. Dessutom är det skäl att noggrant överväga vilka handlingar som fogas till avtalet som bilagor. På grund av den föränderliga verksamhetsmiljön i kommunerna bör den nya kommunens möjligheter att handla i enlighet med avtalet bedömas på förhand. 

Den nya kommunen och dess beslutsfattare ska ha en verklig möjlighet att förverkliga åtgärderna som fastställts för kommunen och å andra sidan anpassa verksamheten vid plötsliga förändringar även under avtalsperioden. Det lönar sig att i avtalet komma överens om en kontinuerlig bedömning av ändringen redan från och med verkställighetsskedet.

Deltagande

Ändringarna i kommunstrukturen ska beredas öppet och genom att höra kommuninvånarna. Flera kommuner hör sina kommuninvånare i olika tillställningar antingen kommunvis eller byavis. Tillställningar kan ordnas i synnerhet i början av utredningen då man informerar om utredningens inledande och tidsplan. Därtill är det viktigt att i slutskedet presentera de viktigaste resultaten och avtalsutkastet. Efter det att handlingarna blivit färdiga ska det enligt kommunstrukturlagen beredas minst 30 dagar för hörande av kommuninvånarna.

Under utredningens beredningsskede kan kommuninvånarna höras direkt med hjälp av informella enkäter (internet- eller postenkäter) som kan genomföras antingen som stickprov eller omfatta alla kommuninvånare som uppnått rösträttsålder. Om kommunerna beslutar att ordna en kommunal folkomröstning (KommunL 30 § och 31 §) är det skäl att fästa särskild uppmärksamhet vid längden av beredningstiden för ordnandet av omröstningen. Resultaten av opinionsundersökningar eller kommunala folkomröstningar är rådgivande, dvs. de binder inte fullmäktiges åsikt, men kan bidra med stöd vid beslutsfattandet.

Förutom kommuninvånarna är det bra att under utredningsprocessens gång även beakta övriga intressegrupper. Intressegrupperna bör informeras om ändringens konsekvenser för intressegrupperna och förhållandet mellan kommunen och intressegrupperna. Dessutom kan intressegrupperna erbjuda information och synpunkter om sammanslagningens eventuella konsekvenser för lokalsamfundet.

Det lönar sig att beakta åtminstone följande intressegrupper redan i utredningsskedet:

  • Företrädare för näringslivet
  • Organisationer och byaföreningar
  • Församlingar
  • Medier