VM092:00/2001 Valtioneuvoston periaatepäätös valtion henkilöstöpolitiikan linjasta

1. Lähtökohdat ja muutostekijät vuosiksi 2001 - 2005

1.1. Toimiva valtionhallinto on kansallinen menestystekijä

Valtionhallinto edistää Suomen kansan etua ja hyvinvointia. Sen tehtävänä on palvella kansalaisia, yrityksiä ja yhteisöjä keskus-, alue- ja paikallistasolla ja vaikuttaa kansallisten tavoitteiden toteutumiseen Euroopan unionissa ja laajemmin kansainvälisissä suhteissa. Osana julkista sektoria valtionhallinto vastaa laajasta ja moninaisesta tehtäväkentästä:

1. yhteiskunnan perustasta, kuten oikeusjärjestyksestä ja kansalaisten turvallisuudesta,

2. hyvinvointitehtävistä, kuten korkeammasta opetuksesta ja tieteestä, kulttuurista ja sosiaaliturvasta ja

3. muista yhteiskunnan ja talouden perustoimintaedellytyksistä sekä tasapainoisesta ja kestävästä kehityksestä.

Toimintaympäristön maailmanlaajuinen muutos ja hallinnon uudet tehtävät ja palvelut korostavat sitä, että hyvin toimiva ja kustannustehokas julkinen sektori on entistä tärkeämpi kansantalouden kestävyydelle ja koko yhteiskunnalle. Julkishallinnon toimintayksiköiden välinen yhteistyö ja verkottuminen myös yksityisten organisaatioiden kanssa parantaa tehokkuutta ja yhteiskunnallista vaikuttavuutta.

Valtion on työnantajana sekä luotava edellytyksiä tietoyhteiskuntakehitykselle että oltava edelläkävijä kehityksessä. Sen on aktiivisesti sopeuduttava Suomen julkisen talouden näköpiirissä olevaan kehitykseen, erityisesti tulevaan väestö- ja ikärakenteen muutokseen ja kansainväliseen verokilpailuun tällä ja seuraavalla vuosikymmenellä.

1.2. Kilpailu työvoimasta kiristyy

Valtion henkilöstö on pääosin toimintojen uudelleenjärjestelyjen vuoksi vähentynyt 215 000 hengestä 119 000 henkeen vuodesta 1988 vuoteen 2001 eli yhteensä 45 %. Henkilöstöstä yli kaksi kolmasosaa työskentelee valtion kuudella suurimmalla toimialueella: yliopistoissa 28 300 henkeä, maanpuolustuksessa ja rajavartioinnissa 19 500, poliisissa ja pelastustoimessa 11 000, valtionvarainhoidossa sekä vakuutus- ja rahoituspalveluissa 10 400, tutkimustoiminnassa 9 800 ja elinkeinotoiminnan palveluissa 9 500 henkeä.

Miehiä henkilöstöstä on 54 % ja naisia 46 %. Vaikka valtionhallinnon johto- ja esimiestehtäviin rekrytoidaan pätevyyden perusteella tasapuolisesti naisia ja miehiä, on naisten osuus ylimmissä johtotehtävissä vain noin 13 %. Naisten osuus valtion virkamiesjohdossa on nykyisin pienempi Suomessa kuin muissa Euroopan unionin jäsenmaissa. Vuonna 2000 henkilöstön keski-ikä oli 42,4 vuotta.

Valtion henkilöstön vaihtuvuus kasvaa ikärakenteen vuoksi. Arvioiden mukaan vuosina 2001-2011 nykyisestä henkilöstä poistuu vajaat 60 000 henkeä eli lähes 50 %. Eläkkeelle näistä siirtyy runsas 40 000 henkeä. Poistuman lisäksi tehtävien sisällön muutos ja uudet ammattitaitovaatimukset tuovat osaamisvajetta hallintoon.


Kilpailu työvoimasta kiristyy ja poistuvan henkilöstön tilalle on kyettävä rekrytoimaan uutta henkilöstöä. Kilpailu käydään osin maailmanlaajuisessa ympäristössä ja maan sisällä alueellisesti eriytyvässä ympäristössä. Se käydään myös muuttuvassa yhteiskunnallisessa ilmapiirissä. Erityisesti nuorten työhön ja yleensä elämään kohdistamat arvostukset painottuvat eri tavoin kuin heidän vanhempiensa. Vuosituhannen alussa työmarkkinoille tulevat nuoret odottavat enemmän vaihtelevia, monipuolisia ja mielenkiintoisia tehtäviä, mahdollisuuksia kehittää itseään ja omaan elämäntapaan sopivia työnteon muotoja.

Onnistuakseen pätevän työvoiman saannissa valtion on oltava esimerkillinen työnantaja ja huolehdittava yleisestä työnantajakuvastaan, tehtävien houkuttelevuudesta, kannustavien palkkausperusteiden ja -järjestelmien kehittämisestä, kannustavasta työilmapiiristä sekä henkilöstön asemasta ja osaamisen kehittymisestä. Erityisesti koulutetun työvoiman tarve säilyy suurena; koulutettujen osuus valtion palveluksessa on selvästi suurempi kuin muilla työnantajilla. Hallinnon tehtävien kansainvälisyys, tietoyhteiskuntakehityksen edistäminen ja uudesta toimintakulttuurista viestiminen ovat valtteja kilpailussa.

1.3. Henkilöstö rakentaa uuden toimintakulttuurin

Valtionhallinnon uudistamisen myötä henkilöstöpolitiikan merkitys korostuu. Haasteena on henkilöstöjohtamisen kehittäminen osana tulosohjausta ja toimintojen strategista johtamista. Modernien johtamisjärjestelmien ja -työkalujen lisäksi tarvitaan ammattimaista johtamisotetta, näkemyksellistä johtajuutta ja uutta kannustavaa johtamisilmapiiriä. Työyhteisöjen voimavarat kasvavat jokaisen yksilön osaamisesta, luovuudesta ja hänen yksilöllisyytensä kunnioittamisesta.

Valtion yhteisessä henkilöstöpolitiikassa otetaan huomioon ja tunnustetaan toimintayksiköiden erilaisuus ja toisaalta tarve luoda valtion yhtenäistä toimintakulttuuria. Toimintayksiköillä on oltava mahdollisuus kilpailla työvoimasta toimintaympäristön ehdoilla, muun muassa alueellisesti eriytyvässä tilanteessa.

Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että valtio on esimerkillinen työnantaja hyvän henkilöstöpolitiikan määrätietoisessa toteuttamisessa. Hyvin hoidetulla työnantaja- ja henkilöstöpolitiikalla, hyvällä johtamisella sekä osaavalla ja sitoutuneella henkilöstöllä luodaan edellytykset julkisen hallinnon tuloksellisuudelle ja palvelukyvylle ja siten kansalliselle kilpailukyvylle.

2. Valtion tavoitteet työnantajana

Valtioneuvosto asettaa valtiolle työnantajana seuraavat yleiset kehittämistavoitteet. Eri toimijoiden roolit ja vastuut tämän henkilöstöpolitiikan linjan toteuttamisessa määritellään kohdassa 3.

2.1. Julkinen toiminta on arvolähtöistä ja eettisesti korkeatasoista

Valtionhallinnon arvot rakentuvat demokraattisen oikeusvaltion ja pohjoismaisen hyvinvointiyhteiskunnan arvopohjalle voimakkaasti kansainvälistyvässä ympäristössä. Valtion henkilöstöpolitiikan tavoitteena on arvoperustan ja perustaltaan yhtenäisen toimintakulttuurin vahvistaminen ja hyödyntäminen. Arvopohjaa ja korkeaa eettistä tasoa vahvistetaan valmennuksen, erityisesti johdon valmennuksen keinoin. Lisäksi kehitetään etiikkaan liittyvää ohjeistusta ja hyvistä toimintamalleista viestimistä ja valvontaa.

Toimintayksiköt rakentavat arvonsa yhteiselle perustalle. Organisaatioissa on käytävä arvokeskusteluja ja yhteisesti määritellyt arvot on saatava osaksi käytäntöä. Toiminnan kaikilla tasoilla varmistetaan, että virkamiesten työssään kohtaamat eettiset ongelmat ratkaistaan ja että maamme virkamiesetiikan tunnustetusti korkea taso säilyy, kun henkilöstön vaihtuvuus on suurta.

Valtionhallinnon arvoperustan muodostavat toiminnan tuloksellisuus, laatu ja vahva asiantuntemus, palveluperiaate, avoimuus, luottamus, tasa-arvo, puolueettomuus, riippumattomuus ja vastuullisuus.

2.2. Valtion kilpailukyky työnantajana turvaa toimintayksiköille osaavan ja sitoutuneen henkilöstön

Valtion hyvä toiminta- ja palvelukyky edellyttää, että valtio on työnantajana kilpailukykyinen. Toimintayksiköillä on oltava oikein mitoitettu, osaava ja sitoutunut henkilöstö. Ensisijainen vastuu tehtävien vaatiman osaavan henkilöstön hankkimisesta on toimintayksiköillä itsellään.

Valtion organisaatioiden on kyettävä hallitsemaan henkilöstön ikääntymisen ja suuren vaihtuvuuden vaikutuksia lähivuosina. Niiden on kyettävä houkuttelemaan osaavaa henkilöstöä, pitämään sen palveluksessaan ja tarjoamaan kehittymismahdollisuuksia. Lisäksi on löydettävä keinoja tasapainottaa työyhteisöjen ikärakennetta ja siirtää osaamista ikääntyviltä henkilöiltä nuorille työntekijöille.

Valtionhallinnon tehtävien, työyhteisöjen ja palvelussuhteen ehtojen on oltava houkuttelevia. Pysyväisluonteisissa tehtävissä käytetään toistaiseksi voimassa olevia palvelussuhteita. Kilpailukykyä parannetaan siirtymällä tehtävien vaativuuteen ja henkilökohtaiseen suoritukseen perustuvaan kannustavaan palkkaukseen vuoden 2002 loppuun mennessä. Lisäksi kehitetään muita kannustamis- ja palkitsemismuotoja. Kannustavan palkitsemisen toteuttaminen vaatii koko johtamiskulttuurin uudistumista.

Tietoyhteiskuntakehitys ja hallinnon uudet sähköiset palvelut korostavat tiedon ja osaamisen merkitystä työssä. Osaamisen johtamista on kehitettävä ja samalla on luotava edellytykset oppiville organisaatioille. Henkilöstö tarvitsee uudenlaisia verkostomaisia työnteon muotoja, yhteistyöhön perustuvaa toimintakulttuuria sekä uusia tietoja ja taitoja. Henkilöstön, osaamisen, uusien toimintatapojen ja innovaatioiden liikkuminen organisaatioiden rajojen ja tasojen yli on ratkaisevan tärkeää hyvälle toiminta- ja palvelukyvylle.

Valtioneuvosto vastaa valtion työnantaja- ja henkilöstöpolitiikan yleisistä edellytyksistä osana budjettipolitiikkaa.

Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että valtionhallinnon työyhteisöissä on kaikenikäisiä työntekijöitä. Uuden työvoiman rekrytointia tuetaan suunnitelmallisella perehdyttämisellä, harjoitteluohjelmilla, kehittämällä kannustavia palkitsemismuotoja sekä viestimällä muuttuneesta toimintakulttuurista.

Valtiotyönantaja kehittää henkilöstön urasuunnittelua ja liikkuvuutta ja edellyttää yhä useammassa tehtävässä monipuolista kokemusta, myös kansainvälisistä tehtävistä.

Valtiotyönantaja edistää tietoyhteiskuntaa kehittämällä henkilöstöä, johtamista, työprosesseja ja toimintakulttuuria oppimista tukeviksi. Osaamisen siirtoon vaadittavien työnteon järjestelyjen edellyttämät henkilöstövoimavarat ja niiden rahoitus turvataan suunnitelmallisesti avaintehtävissä.

2.3. Hyvä johtaja huolehtii henkilöstövoimavarojen lisäksi jokaisesta yksilöstä

Hallinnon uudet tehtävät ja toimintaperiaatteet sekä toimintaympäristön muutos asettavat uusia vaatimuksia johto- ja esimiestehtävissä toimiville. Ministeriöiden ja valtionhallinnon organisaatioiden on tuettava julkisen johtamisen ammatillistumista ja uuden johtajasukupolven syntymistä kehittämällä suunnitelmallisesti johdon rekrytointia, arviointia, urasuunnittelua ja valmennusta. Toimintayksiköiden tueksi laaditaan koko valtionhallinnon yhteinen johdon kehittämisstrategia.

Yleisinä tavoitteina on lisätä johtamistehtävien houkuttelevuutta, johtajien kykyä suoriutua tehtävistään ja tukea heidän uran- ja elämänhallintaansa lisääntyvien vaatimusten paineessa. Valtion toimintakyvyn kannalta on tärkeää hyödyntää sekä organisaatioiden että yksilöiden käyttämättömiä johtamisvoimavaroja. Yhtenä tavoitteena on naisten osuuden suunnitelmallinen lisääminen johto- ja esimiestehtävissä.

Kaikkien johtajien ja esimiesten tehtävänä on vastata organisaation tuloksellisesta toiminnasta ja kaikkien voimavarojen tehokkaasta käytöstä. Tämä edellyttää myös työyhteisöjen kehittämistä. Esimiehiltä odotetaan aikaisempaa enemmän työyhteisöjen ilmapiirin rakentamista, henkilöstön kannustamista sekä luottamukseen perustuvaa vuorovaikutusta ja yhteistyötä. Heidän tehtävänään on huolehtia henkilöstön tietojen ja taitojen kehittymisen lisäksi jokaisen työntekijän hyvinvoinnista ja työkyvystä.

Työyhteisöjen tuloksellisuus vaatii myös sitä, että jokainen valtion palveluksessa oleva virkamies ja työntekijä on vastuussa työyhteisöstään, omasta työpanoksestaan ja itsensä kehittämisestä. Tätä tavoitetta tukee se, että työntekijöillä on mahdollisuus vaikuttaa oman työyhteisönsä ja työnsä kehittymiseen.

Esimiehiltä vaaditaan esimerkillisyyttä ja erityistä huolellisuutta henkilöstön oikeudenmukaisessa ja eri ikä- ja väestöryhmien välisessä tasa-arvoisessa kohtelussa. Organisaatioiden palvelukykyä parannetaan monikulttuurisella ja suvaitsevalla henkilöstöllä.

Hyvän henkilöstöpolitiikan toteutumiseksi valtio työnantajana on aktiivisesti mukana koko työelämän kehittämisessä, muun muassa työelämän ja perhe-elämän yhteensovittamisessa edistämällä perhevapaiden tasa-arvoista käyttöä. Valtio kehittää työnantajana myös työkykyä ylläpitäviä ohjelmia ja yhteistoimintamuotoja. Toiminnan tarpeiden mukaan tehtävissä organisaatiomuutoksissa turvataan henkilöstön asema.

Valtioneuvoston tavoitteena on muuttaa johtamisilmapiiriä selkeästi innovatiivisuutta sekä luottamukseen perustuvaa vuorovaikutusta, yhteistyötä ja ihmissuhdetaitoja korostavaksi. Se rohkaisee virkamiesjohtoa näkemykselliseen johtajuuteen ja muutosten esimerkilliseen toteutukseen. Se edellyttää virkamiesjohdolta henkilökohtaista vastuunkantoa ja sitoutumista valtioyhteisön tavoitteisiin. Johtajien ja esimiesten suoritusten ja osaamisen arviointia kehitetään osana tulosvastuuta.

Valtiotyönantaja kehittää suunnitelmallisesti johtajia ja johtamistehtäviin hakeutuvia. Se tukee naisten hakeutumista johto- ja esimiestehtäviin.

3. Toteutus, vastuut ja seuranta

3.1. Henkilöstöpolitiikka on olennainen osa toimintaa

Valtion toimintayksiköiden henkilöstöstrategioilla tuetaan toiminnan pitkän aikavälin tavoitteita. Tätä varten yksiköiden on ennakoitava hyvissä ajoin sekä henkilöstön tarve että tarjonta ja työmarkkinakehitys omalla toimialueellaan. Yksiköiden toiminnalle asetettavien tavoitteiden ja voimavarojen on oltava tasapainossa. Tästä huolehditaan tulosohjausprosessissa.

Kansantalouden, työmarkkinoiden ja tietoyhteiskunnan kehityksen ennakointi ja siihen vaikuttaminen on aikaisempaa tärkeämpää toiminnan suunnittelussa. Valtiotyönantajien ja toisaalta työmarkkinaosapuolten keskinen yhteistyö edellyttää yhteistä tietopohjaa, kehittynyttä seuranta- ja informaatiotekniikkaa ja yhteisiä menettelytapoja. Toimintayksiköiden on kehitettävä henkilöstöpolitiikan ja -johtamisen arviointia ja seurantaa osana tuloksellisuuden arviointia käyttäen hyväksi myös erilaisia työilmapiirikartoituksia ja johtamisen palautejärjestelmiä.

Toimintayksiköiden tulostavoitteisiin sisällytetään toiminnan kannalta keskeiset henkilöstöpoliittiset tavoitteet, myös osaamisen kehittämiseen, liikkuvuuteen ja henkilöstön hyvinvointiin liittyvät tavoitteet. Ministeriöiden tulee olla hyvässä vuorovaikutuksessa yksiköiden kanssa ja osoittaa niille riittävät voimavarat työnantajatoimintaan ja henkilöstöjohtamiseen.

Oikea voimavarojen kohdentaminen kytketään osaksi keskeisiä toiminnan suunnittelu-, päätöksenteko- ja ohjausprosesseja. Menetelmiä henkilöstön oikean määrän ja laadun varmistamiseksi kehitetään.

3.2. Vastuut henkilöstöpolitiikan toteuttamisessa

Ensisijainen vastuu henkilöstöstään on kullakin toimintayksiköllä itsellään. Niiden tehtävänä on määritellä ja toteuttaa henkilöstöpolitiikkaansa omien toiminnallisten tarpeidensa ja erityispiirteidensä sekä tämän periaatepäätöksen pohjalta.

Ministeriöt vastaavat henkilöstöpolitiikan toteutuksen ohjauksesta hallinnonaloillaan. Niiden tehtävänä on muun muassa työnantajapolitiikan ja budjettipolitiikan koordinaatio, rahoituksen osoittaminen tulosohjausprosessissa, henkilöstöpoliittisten tavoitteiden sisällyttäminen tulosohjaukseen ja hallinnonalan toimintayksiköiden henkilöstöpolitiikan arviointi ja seuranta.

Valtioneuvosto vahvistaa tällä henkilöstöpolitiikan linjaa koskevalla periaatepäätöksellä valtioyhteisön yhteistä perustaa ja toimintakulttuuria. Se huolehtii toimintayksiköiden pitkän aikavälin toimintaedellytyksistä ja vastaa valtion työnantaja- ja henkilöstöpolitiikasta osana budjettipolitiikkaa.

3.3. Valtion yhteinen työnantaja- ja henkilöstöpolitiikka

Valtion yhteisen henkilöstöpolitiikan valmistelusta ja valtion keskustason työnantajatoiminnasta vastaa valtiovarainministeriön henkilöstöosasto eli Valtion työmarkkinalaitos. Se on toiminta-ajatuksensa mukaisesti sekä valtiojohdon että toimintayksikköjen palveluksessa valtiotyönantajan edunvalvojana ja yhteisen henkilöstöpolitiikan kehittäjänä. Lisäksi se vaikuttaa myös Euroopan Unionin työelämän kehittämiseen ja instituutioiden henkilöstöpolitiikkaan.

Valtion työmarkkinalaitos linjaa ja kehittää työnantaja- ja henkilöstöpolitiikkaa tässä periaatepäätöksessä vahvistettujen tavoitteiden mukaisesti. Se uudistaa toimintaansa valtiojohdon ja valtion toimintayksikköjen tarpeiden pohjalta sekä arvioi ja seuraa toimintansa vaikuttavuutta.

Palvelussuhteen ehtojen kehittäminen perustuu toimiviin ja luottamuksellisiin työmarkkinasuhteisiin. Neuvottelu- ja yhteistoimintamenettelyjä kehitetään sekä keskus- että yksikkötasolla. Valtion työmarkkinalaitos ja toimintayksiköt ovat yhteistoiminnassa valtiosektorin henkilöstöjärjestöjen kanssa tämän henkilöstöpolitiikan linjan toteutumisen seuraamiseksi ja kehittämiseksi.

Valtion yhteistä työnantaja- ja henkilöstöpolitiikkaa ja Valtion työmarkkinalaitoksen toimintaa ohjaa ministeriöiden ja toimintayksikköjen virkamiesjohdosta koostuva valtion työnantaja- ja henkilöstöpolitiikan neuvottelukunta, jonka asemaa valtion yhteisen työnantaja- ja henkilöstöpolitiikan johtamisessa vahvistetaan.

Valtioneuvosto arvioi tässä periaatepäätöksessä vahvistetun henkilöstöpolitiikan linjan tavoitteiden toteutumista vuonna 2004.