Kunta- ja palvelurakenneuudistus: Tulevina haasteina palveluiden kehittäminen ja muutosjohtaminen
Keväällä 2005 käynnistynyt kunta- ja palvelurakenneuudistus (Paras) on edennyt vauhdikkaasti. Uudistuksesta valmistuneen ja 16.4.2008 ministeri Kiviniemelle luovutettavan arviointitutkimuksen mukaan kuntarakenteen uudistuminen on käynnissä ja se on edennyt monin paikoin ennakoitua nopeammin. Kunta- ja palvelurakenteiden muutoksia ovat edistäneet erityisesti uudistuksen taustalla ollut poliittinen yhteisymmärrys, näkemys palveluiden kehittämisen välttämättömyydestä, edelläkävijäesimerkit ja vaikuttava ohjaus. Erityisesti paikalliset yhteistyö- ja luottamussuhteet ovat olleet ratkaisevia tehdyissä kunta- ja palvelurakennepäätöksissä.
Rakenteista päästävä palveluiden kehittämiseen
Tähän mennessä tehtyjen kuntaliitospäätösten perusteella kuntien määrä tulee todennäköisesti vähentymään vuoden 2009 alussa noin 65:lla, mikä on yli 16 prosenttia kuntien kokonaismäärästä. Maaliskuussa 26 kunnassa oli sosiaali- ja terveyspalvelujen yhteistoiminta-alueiden osalta puitelain mukainen ratkaisu yhä tekemättä: kunta ei ole toteuttamassa kuntajaon muutosta, kunta ei ole mukana yhteistoiminta-alueella, eikä täytä väestöpohjavaatimusta. Uusien kunta- ja palvelurakenteiden muodostuminen on siis osin yhä kesken. Uudistuksen etenemisessä on lisäksi ollut alueellisia eroja. Tutkijat puhuvatkin alueellisesta dominoilmiöstä, jossa tehdyt ratkaisut ovat vaikuttaneet toinen toisiinsa.
Arvioitsijoiden mukaan näyttää siltä, että uudistuksen jälkeenkin Suomessa on moninainen ja kirjava kunta- ja palvelurakenne. Alueellisen eheyden, elinvoimaisuuden tai työssäkäynnin näkökulmista kunta- ja palvelurakenteet eivät ole vielä tarkoituksenmukaisia. Myös useilla kaupunkiseuduilla ongelmana on ollut luottamuspula keskuskaupunkien ja ympäryskuntien välillä, minkä johdosta yhteistyötä tai palvelurakenteita ei ole syntynyt tarkoituksenmukaisesti.
Paras-hanke ei vielä ole ollut juurikaan palveluita kehittävä hanke. Uusia ideoita ja innovaatioita ei ole palveluiden kehittämiseksi vielä syntynyt. Kysymystä siitä, miten uusia rakenteita hyödynnetään tuottavuuden edistämiseksi, ei ole toistaiseksi riittävästi pohdittu. Kuntia ja niiden palveluita koskevien strategioiden ja linjausten tekeminen on edelleen usein puutteellista.
Toteutusvaihe ratkaisee uudistuksen onnistumisen
Paras-uudistuksessa ollaan siirtymässä yhä enemmän toteutusvaiheeseen. Tämä, luultavimmin 3-5 vuotta kestävä vaihe on ratkaiseva lopullisten vaikutusten kannalta. Uudistuksen toteuttamisen edellytyksenä on, että kunnilla ja niiden henkilöstöllä on riittävästi valmiuksia sekä yhteistyöhön että syvälliseen muutokseen. Lähtökohtana muutokselle on esimerkiksi kyky tehdä kipeitäkin päätöksiä tilanteissa, joissa tietoa ja valmisteluaikaa on rajoitetusti eikä päätösten vaikutuksia pidemmällä aikavälillä voida varmuudella osoittaa.
Keskeinen uudistuksen toimeenpanon haaste on kyetä viemään Paras-hanketta eteenpäin niin, että siitä muodostuu aidosti kuntalaisille tarjottujen palveluiden kehittämisen väline. Uudistuksen toteutus edellyttää luottamukseen ja kumppanuuteen perustuvaa kunta-valtio-suhdetta ja ohjausta. Myös demokratian ja luottamushenkilöiden asema ja rooli erityisesti yhteistoiminta-alueilla on tärkeä kysymys. Arvioitsijoiden mukaan on vaikea ennakoida, minkälaiset palvelurakenteet ovat tulevaisuudessa tarkoituksenmukaisia. Uudistuksella tulisikin vahvistaa kuntien muutoskykyä esiintyviin tarpeisiin nähden. Muutosjohtajuus on keskeinen osa uudistusta, jossa kunnat toteuttavat uudistusta paikallisesti valtakunnallisesti määritetyissä puitteissa.
Kunta- ja palvelurakenneuudistuksen toimeenpanon suunnitteluvaiheen arviointi toteutetaan valtiovarainministeriön toimeksiannosta. Arvioinnista vastaa Lapin yliopisto yhteistyössä Tampereen yliopiston tutkijoiden kanssa. Julkaistu raportti perustuu kuntien toimeenpanosuunnitelmiin, uudistuksesta tuotettuihin dokumentteihin sekä ryhmähaastatteluihin. Hankkeen loppuraportti valmistuu helmikuun 2009 loppuun mennessä.
Laki kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta sekä siihen liittyvät asetukset tulivat voimaan helmikuussa 2007. Uudistuksen tarkoitus on vahvistaa kuntien ja palveluiden rakenteita ja kehittää palvelujen tuotantotapoja ja organisointia. Uudistus ja sitä ohjaava puitelaki tavoittelevat elinvoimaista, toimintakykyistä ja eheää kuntarakennetta sekä kattavaa palvelurakennetta.
PARAS alussa - Kunta- ja palvelurakenneuudistuksen toimeenpanon suunnitteluvaiheen arviointi
Lisätietoja:
Jari Stenvall, 040-8284350, Professori, Arviointihankkeen johtaja/ Tampereen yliopisto
Hanna Vakkala 040-5538326, Tutkija/Lapin yliopisto
Antti Syväjärvi, 0400-606244, Professori/Lapin yliopisto
Inga Nyholm, 09 -16032212, ylitarkastaja, Valtiovarainministeriö