Hallinnon ohjaus

Hallinnon ohjauksella tarkoitetaan johtamista tukevien menettelyjen, järjestelmien, toimintatapojen ja niihin liittyvien asiakirjojen kokonaisuutta. Johtamisella ja ohjauksella on läheinen suhde toisiinsa. Johtamisella tarkoitetaan toimintatapoja ja menettelyjä, joilla organisaation johto pyrkii saamaan aikaan asetetut tavoitteet. Ohjauksen kehittämisellä pyritään valtiontalouden ja toiminnan kokonaisuuden tasapainoon.

Valtiovarainministeriö vastaa valtionhallinnon talouden ohjauksesta ja sen kehittämisestä. Valtiovarainministeriö ja sen hallinnonala vastaavat lisäksi suuresta osasta koko valtion konserniohjausta. Ministeriö ohjaa hallinnonalallaan merkittäviä konsernipalvelujen tuottajia, jotka tuottavat palveluja koko valtionhallinnolle.

Hallinnon ja julkisen palvelutuotannon ohjaamisessa keskeistä on yhteiskunnallisesti tärkeiden tavoitteiden asettaminen ja niitä kohti ohjaaminen toiminnan taloudellisen ja tehokkaan organisoinnin lisäksi.

Hallitusohjelma ja sen toimeenpanosuunnitelma strategisen ohjauksen ankkureina

Valtiolla on monia tavoitteita yhteiskuntapolitiikassa, hallinnon toiminnassa ja julkisessa palvelutuotannossa. Strategisella ohjauksella tarkoitetaan valtioneuvoston ja sen ministeriöiden asettamia strategisia painopistevalintoja valtion toiminnalle. Poliittinen ohjaus on poliittinen valinta asetettavista tavoitteista. Niistä päättävät hallitus ja eduskunta. Ministeriötasolla strategisen ohjauksen kokonaisuudesta vastaa valtioneuvoston kanslia.

Valtioneuvoston keskeinen strateginen ohjausmenetelmä on hallituksen laatima hallitusohjelma. Hallitusohjelma on hallitukseen osallistuvien puolueiden hyväksymä toimintasuunnitelma, jossa on sovittu hallituksen tärkeimmistä tehtäväalueista. Hallitusohjelman tavoitteiden toteuttamiseksi laaditaan hallitusohjelman toimeenpanosuunnitelma.

Toimeenpanosuunnitelma täsmentää hallitusohjelman painopistealueiden keskeiset tavoitteet, hankkeet ja valmisteluvastuut poikkihallinnollisiksi politiikkakokonaisuuksiksi.

Valtiontalouden ja toiminnan ohjausjärjestelmien kehittämisen tavoitteina on varmistaa taloudelliset ja tehokkaat ohjausjärjestelmät, yksinkertaistaa ja selkeyttää ohjauksen prosesseja sekä vahvistaa konserninäkökulmaa. Tähän pyritään muun muassa vahvistamalla konsernimaista johtamista sekä sellaisten toimintojen yhteistä järjestämistä, joissa on keskittämällä saavutettavissa taloudellisia ja laadullisia etuja.

Tulosohjaus on osa valtiokonsernin ohjauksen kokonaisuutta

Tulosohjaus on sopimukseen perustuva ohjausmalli, jonka tavoitteena on löytää tasapaino käytettävissä olevien voimavarojen ja niillä saavutettavissa olevien tulosten välille sekä samalla kehittää palvelujen laatua ja varmistaa niiden kustannustehokas toteuttaminen. Tulosohjausmallille on keskeistä, että se pohjautuu hallitusohjelmassa asetettuihin politiikkatavoitteisiin, hallinnonalojen konsernitavoitteisiin sekä virastokohtaisiin tavoitteisiin. Se on merkittävä osa laajaa resurssi- tai budjettiohjauksen kokonaisuutta.

Tulosohjaus käsitteenä voidaan valtion kontekstissa ymmärtää laajemmassa merkityksessä yleisenä järjestelmänä, pyrkimyksenä ja ohjauksena kohti toiminnan tuloksellisuutta tai rajatummassa merkityksessä ministeriöiden alaisen hallinnon eli virastojen ohjaamisena tulostavoitteita asettamalla ja resursseja niiden toteuttamiseksi osoittamalla.

Tulosohjauksen keskeisimmät ohjausvälineet ovat valtion talousarvio ja ministeriön ja viraston välille laadittava tulossopimus

Eduskunta hyväksyy valtion talousarvion talousarviovuodelle. Ministeriön ja sen hallinnonalalla toimivan viraston välisissä monivuotisissa tulossopimuksissa sovitaan tarkemmin käytettävistä resursseista ja niillä saavutettavissa tuloksista.

Talousarvion mukaisten resurssien ja alustavien tulostavoitteiden pohjalta ministeriöt neuvottelevat virastojen ja laitosten kanssa ja sopivat budjettivuoden tulostavoitteista ja niiden toteuttamisen edellyttämistä voimavaroista. Neuvottelujen tulos, budjettivuoden tulostavoitteet ja niiden toteuttamisen edellyttämät voimavarat, kirjataan tulossopimukseen, jonka molemmat osapuolet allekirjoittavat. 

Virastot raportoivat sovittujen tulostavoitteiden toteutumisesta viraston tilinpäätökseen kuuluvassa toimintakertomuksessa ja ministeriöt ottavat kantaa virastojen suoriutumiseen sekä jatkossa tarvittaviin toimenpiteisiin vuosittaisissa tilinpäätöskannanotoissa. Tämän lisäksi ministeriöt raportoivat koko hallinnonalansa tuloksellisuudesta eduskunnalle osana hallituksen vuosikertomusta.

Kehysmenettely on keskeinen osa tulosbudjetointia ja useamman vuoden taloussuunnittelua. Kehysmenettelyssä hallitus päättää vaalikauden alussa valtion budjetin menosäännöistä ja -katosta eli vaalikauden kehyksestä koko nelivuotiselle vaalikaudelle. Määrärahojen hallinnonaloittaista jakoa tarkistetaan vaalikauden kehyksen puitteissa vuosittain maaliskuussa valtiontalouden kehyspäätöksellä, jonka taustalla ovat hallinnonalojen kehysehdotukset.

Edellä mainittujen lisäksi tulossopimuksen sisältöön vaikuttavat myös muut keskeiset viraston toimintaa koskevat linjaukset ja dokumentit, kuten lainsäädäntö ja hallinnonalan strategia. Asiaa on havainnollistettu alla olevassa kuvassa valtiovarainministeriön hallinnonalaa koskevalla esimerkillä.

Valtiovarainministeriön ja viraston väliseen tulossopimukseen vaikuttavat keskeiset linjaukset tulevat hallitusohjelmasta, VM:n hallinnonalan strategisista linjauksista, valtion talousarvioesityksestä, viraston lakisääteisistä tehtävistä ja viraston strategiasta.

Kuva. Esimerkki tulossopimukseen vaikuttavista keskeisistä linjauksista: valtiovarainministeriön hallinnonala.

Tulosohjausprosessin sisältö ja aikataulu

Monivuotisten tulossopimusten sisältönä tulee olla viraston ohjaussuhteen kannalta ajankohtaiset ja olennaisimmat strategista ohjausta vaativat asiakokonaisuudet. Sen lisäksi tulossopimuksissa sovitaan viraston toiminnallisen tuloksellisuuden keskeisimmistä tavoitteista (tavoitteet toiminnan tehokkuudelle, tuottavuudelle sekä toiminnan laadulle ja aikaansaataville suoritteille ja julkishyödykkeille). Myös käytettävien resurssien määrä, laatu ja arvio kehityksestä tulevina vuosina on tärkeä osa tulosneuvotteluja.

Tulosneuvottelut perustuvat dialogiin ministeriön ja viraston välillä. Sopimusluonnoksen voi tehdä kumpi tahansa osapuoli, keskeistä on asioiden yhteinen läpikäynti ja sopiminen.

Ministeriöt ja hallinnonalan virastot neuvottelevat monivuotisista tulossopimuksista koko hallituskaudelle uuden hallitusohjelman jälkeisenä syksynä. Tätä seuraavina hallituskauden toisena, kolmantena ja neljäntenä vuotena tavoitteita tarkistetaan ja päivitetään tarpeen mukaisesti ja yhdessä sopien. Samalla tulossopimuksessa tarkasteltava aikaväliä kasvatetaan rullaavasti siten, että tulossopimuksessa katsotaan ennakoiden aina neljän vuoden päähän niin resurssien kuin tavoitteidenkin osalta. Aina hallituskauden viimeisenä neljäntenä vuotena on tulosneuvotteluissa järke-vää korostaa kuluneen vuoden arvioinnin ja seuraavasta vuodesta sopimisen ohella erityisesti koko hallituskauden tavoitekokonaisuuden toteutumisesta raportointia.

Seuraavan vuoden tulostavoitteista sovitaan valmisteluvuoden loppuun mennessä ja tulossopimus allekirjoitetaan mahdollisimman pian sen jälkeen, kun eduskunta on hyväksynyt tulevan vuoden talousarvion. Tulostavoitteiden toteutumista eli tuloksista raportoidaan välitulosraportissa puolen vuoden toteumien perusteella ja koko vuoden perusteella seuraavan vuoden alussa tilinpäätökseen sisältyvässä toimintakertomuksessa. Tarvittavat välituloskeskustelut pidetään ja tavoitteiden toteutumista muutenkin seurataan vuoden aikana ja tarvittaessa sovitaan muutoksista tavoitteisiin ja toimintaan myös kesken vuoden.

Prosessi ministeriössä

  1. Ministeriön johto antaa ohjeet tulosneuvottelukierroksesta
  2. Ministeriön tulosohjausta koordinoivan osaston ohjeet käytännöistä ja aikatauluista
  3. Tulosneuvotteluaineiston kokoaminen ministeriössä
  4. Ministeriön johto hyväksyy ministeriön linjaukset tulosneuvotteluihin
  5. Ministeriön johto, valmisteleva osasto ja tulosneuvotteluihin osallistuvat osastot osallistuvat ja käyvät tulosneuvottelut
  6. Ministeriön johto hyväksyy ja allekirjoittaa tulossopimuksen
  7. Tulossopimusten tavoitteet viedään osaksi ministeriön, osastojen ja yksiköiden tavoitteita. Tavoitteet kytketään henkilökohtaisiin tavoitteisiin kehityskeskusteluissa.
  8. Ministeriön seuraa viraston resurssilannetta sekä tulostavoitteiden saavuttamisen tilannetta viraston raportoinnin perusteella. Osapuolet tapaavat ja keskustelevat säännöllisesti toi-mintaympäristön muutoksista, tarvittavista toimenpiteistä ja seuraavat tavoitteiden toteutumista. Tarvittavat välituloskeskustelut käydään.

Prosessi virastossa

  1. Viraston johto antaa ohjeet tulosneuvottelukierroksesta
  2. Viraston tulosohjausta koordinoivan yksikön ohjeet käytännöistä ja aikatauluista
  3. Tulosneuvotteluaineiston kokoaminen virastossa
  4. Viraston johto hyväksyy viraston linjaukset tulosneuvotteluihin
  5. Viraston johto ja valmisteleva yksikkö ja tulosneuvotteluihin osallistuvat yksiköt osallistuvat ja käyvät tulosneuvottelut
  6. Viraston johto hyväksyy ja allekirjoittaa tulossopimuksen
  7. Tulossopimusten tavoitteet viedään osaksi viraston ja sen yksiköiden tavoitteita. Tavoitteet kytketään henkilökohtaisiin tavoitteisiin kehityskeskusteluissa.
  8. Virasto valmistelee pääsääntöisesti kaksi kertaa vuodessa (ns. väliraportti ja tilinpäätökseen kuuluva toimintakertomus) raportin tulossopimuksen tavoitteiden toteutumisesta ja seuraa tulostavoitteiden kehittymistä. Osapuolet tapaavat ja keskustelevat säännöllisesti toimintaympäristön muutoksista, tarvittavista toimenpiteistä ja seuraavat tavoitteiden toteutumista. Tarvittavat välituloskeskustelut käydään.

Alla olevassa kuvassa on havainnollistettu vuosikellon muodossa tulosohjauksen keskeisiä tapahtumia ja tuotoksia käyttäen esimerkkinä valtiovarainministeriön hallinnonalaa.

Kuvassa ovat tulosohjauksen ja taloussuunnittelun keskeisten prosessien vaiheet vuosikellossa.  1. Strategiset linjaukset:  Keväällä syntyvät talousarvioesityksen toimintaympäristökuvaus ja vaikuttavuustavoitteet sekä hallinnonalaa koskevat muut linjaukset.  Keväällä on myös näitä koskeva hallinnonalan tilaisuus. Syyskuussa on hallinnonalan johdon tilaisuus.  2. Taloussuunnittelu: Virastojen kehysehdotukset valmistuvat lokakuussa ja hallinnonalan kehysehdotus tammikuussa. Vastineet kehysesitykseen annetaan helmikuussa. Valtioneuvosto antaa kehyspäätöksen maalis-huhtikuussa. Virastojen talousarvioehdotukset valmistuvat huhtikuussa ja hallinnonalan talousarvioehdotus toukokuussa. Vastineet talousarvioesitykseen annetaan elokuussa. Valtioneuvosto antaa talousarvioesityksen eduskunnalle syyskuussa. Eduskunta päättää talousarviosta joulukuussa.  3. Tulosohjaus, tulossopimusvalmistelu:  Virastot antavat ehdotukset tulossopimuksiksi lokakuussa. Tulosneuvottelujen valmistelukokoukseet pidetään loka-marraskuussa ja tulosneuvottelut VM:n ja viraston välillä marraskuussa. Näissä käsitellään myös taloussuunnitteluasioita. Tulossopimukset allekirjoitetaan joulukuussa. Keväällä pidetään VM:n ja viraston välillä tulosohjauskokoukset, joissa käsitellään tulosohjausta ja taloussuunnittelua.   4. Seuranta ja palaute: VM tekee tilinpäätöksensä edellisvuodesta helmikuussa. Virastojen tilinpäätökset valmistuvat helmikuun loppuun mennessä ja virastot lähettävät ne sen jälkeen ministeriölle. Hallituksen vuosikertomus valmistuu huhtikuussa. Tilinpäätöskannanottoja käsitellään toukokuussa tulosohjauskokouksessa ja ministeriö antaa tilinpäätöskannanoton virastolle kesäkuussa. Virasto raportoi kuluvasta vuodesta elokuussa ja katsaus kuluvaan vuoteen käsitellään tulosneuvottelussa.

Kuva. Esimerkki tulosohjauksen ja taloussuunnittelun vuosikellosta: valtiovarainministeriön hallinnonala.

Tulosohjaus on säännöllistä keskustelua tärkeimpien strategisten tavoitteiden toteutumisesta

Tulosohjaus on johtamisjärjestelmä asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi suunnitelluilla resursseilla. Tulosohjauksessa onnistuminen edellyttää johdon omistajuutta ja sitoutumista sekä selkeitä prosesseja ja aikatauluja. Käytännössä tämä edellyttää sitä, että ylin johto johtaa ja seuraa prosessia, ja henkilökunta osallistuu siihen laajasti.

Tulosohjauksessa on kyse dialogista ja säännöllisestä vuorovaikutuksesta ohjaajan ja ohjattavan välillä. Tulosohjausprosessi ei ole pistemäinen muutaman kerran vuodessa tapahtuva tapaaminen tai yksittäinen dokumentti, vaan säännöllistä keskustelua tärkeimpien strategisten tavoitteiden toteutumisesta, tilannekuvan päivittämistä ja tarvittavien muutosten toteuttamista. Tällöin osapuolien välille syntyy luottamusta ja sitoutumista yhteisiin tavoitteisiin.

Valtiokonttorin tarjoamina palveluina tulostietojärjestelmä sekä analysointi- ja raportointipalvelut

Valtion tulostietojärjestelmä toimii tulostavoite- ja toteutumatietojen valmistelu- ja suunnitteluvälineenä. Tulostietojärjestelmä on kaikkien valtion virastojen ja laitosten käytettävissä, ja sen käyttö ei vaadi virastoilta erillisiä laite- eikä ohjelmistoinvestointeja. Järjestelmään vietävät tiedot on määritelty Valtiokonttorin antamassa määräyksessä Suunnittelun ja seurannan asiakirjojen sekä tuloksellisuustietojen julkaiseminen Valtion raportointipalvelussa. Järjestelmässä käsiteltävät tiedot ovat viraston sekä ohjaavan ministeriön sisäistä tietoa, kunnes ne julkaistaan. Tulostietojärjestelmään kirjaudutaan Valtiokonttorin sähköisten palveluiden yhteisessä osoitteessa.

Tutkihallintoa.fi -palvelun tuloksellisuusosio kokoaa yhteen tulostietojärjestelmässä julkaistut valtion virastojen ja laitosten sekä ministeriöiden tulostavoitteet ja niiden toteumat. Valmisraporteilta voi tarkastella tulostavoitteita ja niiden toteutumista valitsemaltaan vuodelta koko valtion tasolla koottuna, valitsemaansa hallinnonalaa tai valitsemaansa tulosohjattua virastoa koskien. Lisäksi palvelun kautta löytyvät valtion suunnittelun ja seurannan asiakirjat kuten virastokohtaiset tulossopimukset sekä tilinpäätökset.

Valtiokonttorin analysointi- ja raportointipalvelut auttavat virastoja ratkaisemaan ongelmia tuottamalla toimeksiantopohjaisesti tietojohtamisen konsultointia. Käytännössä analysointi- ja raportointipalvelut tuottavat vertailutietoa, analyysejä ja kehittämiskohteita hallinnon toiminnasta. Tarkoituksena on auttaa virastoja tietointensiivisten ongelmien ratkaisussa ja varmistaa valtion kokonaisetu toiminnan kehittämisessä, ohjauksessa ja johtamisessa. Analyysejä tehdään yhteistyössä eri konsernitoimijoiden kanssa. Lisäksi Tutkihallintoa.fi-palvelussa tarjotaan vakiomuotoisempaa julkista raportointipalvelua valtion talous- henkilöstö- ja tuloksellisuustiedoista sekä enenevässä määrin myös muista julkisista valtion ns. konsernitiedoista ja kuntasektorin tiedoista.

Lisätietoja: [email protected]

Valtiokonttorin yhteisten palveluiden kirjautumissivu

Tutkihallintoa.fi -palvelun tuloksellisuustiedot -sivu

Tulosohjauksen kehittäminen

Tulosohjauksen yleinen kehittämisvastuu valtionhallinnossa kuuluu valtiovarainministeriölle. Lisäksi kukin hallinnonala kehittää osaltaan tulosohjauksen omia tarkempia menettelyjään ja prosessejaan sekä vastaa niistä. 

Tulosohjauksen periaatteista ja käytännön toteutumisesta eri hallinnonaloilla on julkaistu 11.5.2021 kattava arviointi osana valtioneuvoston tutkimustoimintaa. Lisäksi tulosohjausta on kehitetty jatkuvasti 1990-luvun ja 2000- sekä 2010-lukujen aikana useissa poikkihallinnollisissa hankkeissa. Keskeisimpiä kehittämis- ja arviointihankkeiden raportteja ovat:

Tulosohjauksen käsikirja

Yhteystiedot

Mikko Saarinen, neuvotteleva virkamies 
valtiovarainministeriö, Valtionhallinnon kehittämisosasto, Rakennepolitiikkayksikkö 0295530047  

Markus Siltanen, finanssineuvos 
valtiovarainministeriö, Valtionhallinnon kehittämisosasto, Hallintopolitiikkayksikkö 0295530263