Kuntien peruspalveluiden valtionosuusjärjestelmän uudistaminen

Valtionosuusuudistus perustui pääministeri Petteri Orpon hallituksen hallitusohjelman mukaisiin kirjauksiin kuntien rahoituksen ja valtionosuusjärjestelmän kokonaisuuden uudistamisesta vastaamaan kuntien uutta roolia ja sote-uudistuksen voimaantulon sekä TE-uudistuksen jälkeistä tilannetta. Uudistuksen lähtökohdaksi otettiin tavoite varmistaa eri kokoisten kuntien edellytykset järjestää lakisääteiset peruspalvelut kaikkialla Suomessa. Lähtökohdan ja nykylainsäädännön mukaiset kunnittaiset peruspalvelujen valtionosuuslaskelmat ja kunnallisveroprosentit vuodelle 2025 löytyvät täältä.

Nykyinen kunnan peruspalvelujen valtionosuusjärjestelmä perustuu vuoden 2015 alusta toteutettuun valtionosuusuudistukseen, jolloin valtionosuusjärjestelmästä poistettiin sektorikohtaiset valtionosuuden määräytymisperusteet ja siirryttiin kaikkia tehtäviä koskeviin yhtenäisiin määräytymisperusteisiin. Nykyinen laki kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta tuli voimaan vuoden 2023 alusta lukien. Valtionosuusjärjestelmään tehtiin tuolloin sote-uudistuksesta johtuvat välttämättömät muutokset. 

Sote-uudistuksen voimaantulon jälkeen säädettiin julkisten työvoimapalveluiden siirtämisestä valtiolta kuntien järjestämisvastuulle vuoden 2025 alusta lukien (TE-uudistus). Työvoimapalveluiden järjestämisestä tuli kuntien uusi valtionosuustehtävä. TE-uudistuksen yhteydessä valtionosuuslakiin tehtiin vain kyseisestä uudistuksesta johtuvat välttämättömät muutokset. 

Kuntien tehtävät muuttuivat merkittävästi edellä mainittujen muutosten myötä. Valtionosuustehtävien laskennallisten kustannusten määräytymisperusteita ja niiden painoarvoja ei ole kokonaisuudessaan tarkistettu vastaamaan kuntien nykyisiä tehtäviä, vaan ne perustuvat yli kymmenen vuoden takaiseen valtionosuusuudistukseen. Sote-uudistus jäi vaikuttamaan kuntien rahoitukseen ja kuntakohtaisiin valtionosuuksiin, vaikka sote-tehtävät eivät enää kuulu kuntien järjestämisvastuulle. Tämän vuoksi on tärkeää, että järjestelmä päivitetään vastaamaan nykyisiä kuntien tehtäviä uusimpaan tutkimustietoon nojautuen.

Valtiovarainministeriö asetti 31.8.2023 kuntien peruspalvelujen valtionosuusjärjestelmän uudistuksen valmistelua varten valmisteluryhmän, joka koostui ministeriöiden ja Suomen Kuntaliiton edustajista. Lisäksi kunta- ja alueministeri Anna-Kaisa Ikonen asetti valtionosuusuudistukselle kaksi selvityshenkilöä.

Valtiovarainministeriö tilasi Valtion taloudelliselta tutkimuskeskukselta (VATT) tutkimuksen kuntien varhaiskasvatuksen, esi- ja perusopetuksen, kirjastojen, taiteen perusopetuksen ja yleisen kulttuuritoimen tehtävien kustannuspainojen selvittämiseksi kuntien peruspalvelujen valtionosuusjärjestelmässä. Osana tutkimusta tarkasteltiin myös muiden laskennallisten valtionosuusperusteiden painoarvoja. Lisäksi VATT teki erillisselvitykset kotikuntakorvauksen ikäryhmittäisten painokertoimien päivittämiseksi sekä kunnan ikärakenteen vaikutuksesta ulkomaalaistaustaisuudesta aiheutuviin kustannuksiin. Uudistuksen poliittisia valmisteluvaiheita materiaaleineen kuvataan jäljempänä tarkemmin.  

Uudistuksen seuraava vaihe olisi ollut lausuntokierros marraskuusta 2025 tammikuulle 2026 ja lakisesityksen käsittely siten, että se ehdittäisiin hyväksyä eduskunnassa vielä kevätistuntokaudella 2026. Tällöin kunnilla olisi ollut riittävän ajoissa tiedot vuoden 2027 valtionosuuksista budjettivalmistelua varten. Lain oli tarkoitus astua voimaan vuoden 2027 alussa. 

Lähtökohtatilannetta ja tarpeita uudistukselle käytiin läpi ministeri Ikosen kuntakierroksella syksyllä 2025. Maakuntakierrokset alkoivat Kouvolasta ja päättyivät Tampereella järjestettyyn tilaisuuteen. Kuntakierroksen aikana tavattiin edustajia kaikista Manner-Suomen kunnista. Maakuntakierroksen tilaisuuksissa keskusteltiin kuntien haasteista ja käynnissä olevista uudistuksista. 

Kuntien peruspalvelujen valtionosuusjärjestelmän kokonaisuudistusta ei kuitenkaan viedä eteenpäin kuluvalla hallituskaudella. Hallituspuolueet eivät löytäneet kokonaisuudistuksesta sopua uudistuksen eduskuntakäsittelyn vaatiman aikarajan puitteissa. 

Valtiovarainministeriössä selvitetään, onko järjestelmään mahdollista tehdä rajattuja, sitä selkiyttäviä muutoksia vielä tämän hallituskauden aikana. Kuntien oman talousvalmistelun aikataulujen kannalta liikkumavara on kuitenkin vähäinen ja mahdolliset muutospolut ovat rajallisia. 

Valtiovarainministeriön valmistelutyö on tuottanut laajan ja ajantasaisen tietopohjan, jota tullaan hyödyntämään valtionosuusjärjestelmän jatkokehittämisessä.  

Valtiovarainministeriön uudistukseen liittyvä valmistelumateriaali löytyy alla olevista linkeistä sekä laajemmin valtiovarainministeriön aineistopankista.  

Selvitykset ja neuvottelujen pohjana olleiden vaihtoehtojen laskelmat

 
VATT:n selvitys  

Koska edellinen valtionosuusuudistus tuli voimaan vuonna 2015 ja kuntien tehtävät ovat merkittävästi muuttuneet sote- ja TE-uudistusten myötä, uudistus aloitettiin selvittämällä nykyisten tehtävien kustannukset, jotta kriteerit voidaan päivittää niitä vastaaviksi. Valtiovarainministeriö tilasi VATT:lta tutkimuksen kuntien varhaiskasvatuksen, esi- ja perusopetuksen, kirjastojen, taiteen perusopetuksen ja yleisen kulttuuritoimen tehtävien kustannuspainojen selvittämiseksi kuntien peruspalvelujen valtionosuusjärjestelmässä. Osana tutkimusta tarkasteltiin myös muiden laskennallisten valtionosuusperusteiden painoarvoja.  

Selvityshenkilöiden esitys

Varsinainen valtionosuusuudistuksen valmistelu tehtiin selvitystyönä. Selvityshenkilöiden esitys julkaistiin 16.12.2024. Esitys perustui pitkälti VATT:n tutkimuksesta saatuihin tuloksiin. Jo aiemmin julkaistun esityksen lisäksi julkaistaan selvityksen silloiset kuntakohtaiset laskelmat.  

Laskelma on tehty vuoden 2025 tasossa kesällä 2024 käytössä olleiden laskentatekijöiden mukaisena. Laskelma ei ole suoraan vertailukelpoinen myöhemmin vuoden 2025 aikana tehtyjen laskelmien kanssa, jotka on tehty vuoden 2026 talousarvioesityksen mukaisina.  

Uudistusta ohjannut hallituspuolueiden puheenjohtajien valtiosihteereistä koostunut valtiosihteeriryhmä käsitteli uudistusta seikkaperäisemmin erityisesti vuoden 2025 aikana ja esitti pohjaan virkamiesten jatkovalmistelun ja poliittisten neuvottelujen tuomia rajattuja muutoksia. Päälinjassa esitys pohjautui edelleen selvityshenkilöiden pohjaan. Ehdotus uudistukseksi valtiosihteeriryhmän painotuksin tuotiin hallituspuolueiden puheenjohtajistoon 12.6.2025 seuraavin materiaalein. 

Puheenjohtajapöydässä oli sote-eristä eriäviä näkemyksiä ja keskustelussa päädyttiin siihen, että selvityshenkilöiden esittämän muutosrajoittimen (-180/+240 euroa/asukas –mallin) sijasta kunnille annettaisiin lausuttavaksi kolme vaihtoehtoa muutosrajoittimen tasoksi (180/110/50) symmetrisellä mallilla.  

Puheenjohtajille toimitettiin myös laskelmat, joissa verrattiin verotuloihin perustuvaa valtionosuuden tasausta nykymallilla, jossa tuuli-, vesi- ja aurinkovoimaa ei huomioitaisi ja selvityshenkilöiden esittämällä mallilla, jossa voimalaitosten kiinteistövero huomioitaisiin verotuloihin perustuvassa tasauksessa. Mallit laskettiin kolmella eri järjestelmämuutoksen tasauksella, eli kuntakohtaiset vaikutukset olisi rajattu joko +/- 180, 110 tai 50 euroon asukasta kohden. 

Hallituspuolueiden puheenjohtajat päätyivät esitykseen, joka sisälsi kaksi vaihtoehtoa verotuloihin perustuvalle valtionosuuden tasaukselle. Ensimmäisenä vaihtoehtona oli, että tasausvähennyksestä luovutaan ja toisena vaihtoehtona oli, että verotuloihin perustuvan valtionosuuden tasauslisä- ja vähennysprosentit säilyisivät ennallaan. Kummassakaan vaihtoehdossa ei olisi koskettu puhtaan energian investointien, kuten tuulivoiman, kannustimiin. Uudistuksen vaikutuksia yksittäisen kunnan valtionosuuteen olisi rajattu uudella järjestelmämuutoksen tasauksella. Esitysluonnokseen sisältyi edelleen kolme vaihtoehtoa järjestelmämuutoksen tasauksesta, joilla uudistuksen kuntakohtaiset vaikutukset olisi rajattu joko 180, 110 tai 50 euroon asukasta kohden. Näiden pohjalta laadittiin hallituksen esitys, jonka perusratkaisua esiteltiin myös kuntakierroksella.  

Kuntakierroksen jälkeen nousi vielä keskustelu siitä, olisiko kuntien vaikea lausua kuudesta eri vaihtoehdosta ja oliko hallituspuolueilla edellytykset päästä lausuntokierroksen jälkeenkään yhteiseen näkemykseen muutosrajoittimen tasosta. Selkeäksi nähtiin ratkaisu, jossa neuvoteltaisiin kuitenkin vielä yksi kompromissi, jolla olisi edellytykset edetä.  

Marraskuussa hallituspuolueiden kesken käsiteltiin vielä kompromissiesitystä, joka perustui yllä olevaan laskelmaan 1, jossa verotuloihin perustuvan valtionosuuden tasauksen veropohja oli tarkoitus pitää ennallaan, mutta verotuloihin perustuva valtionosuuden tasausvähennys poistettaisiin. Samalla uudistuksen muutokset olisi rajattu +/- 90 euroon/asukas.  

Usein kysyttyä valtionosuusuudistuksesta (lokakuu 2025 valmistelutilanteessa)

Näiden aineistojen lisäksi valtionosuusuudistuksesta löytyy julkista valmistelumateriaalia valtiovarainministeriön aineistopankista. Tämä koostuu valmisteluryhmän aineistoista sekä valtiovarainministeriössä valmistellusta hanketta koskevasta aineistosta, jota on toimitettu yhteiskunnan uudistamisen ministeriryhmään, hallituspuolueiden puheenjohtajille sekä näiden valtiosihteereille. Materiaali sisältää myös kuntakohtaisten laskelmien lukuohjeen. 

Valtiovarainministeriön aineistopankki (vos-uudistus)  

2025

Tiedote: Ministeri Ikosen kuntakierros käynnistyy: luvassa keskustelua kuntien tulevaisuudesta ja valtionosuusjärjestelmän uudistuksesta 
(10.10.2025)

2024

Tiedote: Selvityshenkilöt Arto Sulonen ja Eero Laesterä luovuttivat valtionosuusjärjestelmän uudistamiseen liittyvän raporttinsa kunta- ja alueministeri Anna-Kaisa Ikoselle  (16.12.2024)

Tiedote: Valtionosuusuudistuksen selvityshenkilöt on nimitetty (7.2.2024)

Kolumni: Valtionosuusjärjestelmässä tulojen tasauksella turvataan peruspalvelujen järjestämistä koko maassa (12.9.2024)

Kolumni: Ylijohtaja Jani Pitkäniemi: Valtionosuusuudistus on evoluutioprosessi (28.2.2024)