Valtion ennakoiva ohjaus

OECD:lta suosituksia Suomelle: Miten vahvistaa valtion ennakoivaa ohjausta ja innovaatioiden hallintaa, jotta voimme vastata
yhteiskunnan suuriin muutoksiin

Monimutkaiset ongelmat ja järjestelmät ovat nykyään pikemminkin sääntö kuin poikkeus. Hallitukset hakevat ymmärrystä monimutkaisuuteen ja yrittävät paitsi varautua kriiseihin, myös hahmottaa tulevaisuuden mahdollisuuksia. Perinteinen hallinnon tapa jakaa vastuut ja riskit kapeasti määriteltyihin politiikkasektoreihin ei enää riitä uusien monimutkaisten ongelmien, niiden laajuuden ja kytkösten käsittelyyn. Perinteinen toimintatapa sopii erityisen huonosti nopeiden muutosten, epävarmuuden, arvaamattomien ennakoimattomien tapahtumien ja niiden kasautuvien seurausten hallintaan. 

Valtiot tarvitsevatkin nyt kykyä tutkia aktiivisesti erilaisia mahdollisuuksia, kokeilla ja jatkuvasti oppia uutta ja ottaa tämä osaksi laajempaa hallintopolitiikka.  Tätä laaja-alaista kyvykkyyttä tarkoitetaan, kun puhutaan ennakoivasta ohjauksesta ja innovaatioiden hallinnasta (Anticipatory Innovation Governance).1

OECD tutkii yhdessä Suomen valtion ja Euroopan komission kanssa, miten Suomen hallinnon prosesseja ja ohjausta tulisi kehittää jotta julkinen valta pystyy käsittelemään monimutkaisia ongelmia ja tulevaisuuden haasteita systeemisellä tavalla. Tämän työn tuloksena tuotetaan Suomelle valtion ennakoivan ohjauksen ja innovaatioiden hallinnan toimintamalli. 

Julkisella vallalla ei juurikaan ole käytettävissä ratkaisumalleja tai viitekehyksiä, jotka auttaisivat vahvistamaan ennakointia ja valmistautumista ennalta-arvaamattomaan tulevaisuuteen.  Hallinnon rakenteet ja toimintamallit on luotu ratkaisuvaikutuksiltaan tunnistettujen ja toistuvien ongelmien ratkaisemiseen eikä tarttumaan suuriin kysymyksiin, jotka ovat luonteeltaan monimutkaisia ja joiden vaikutusketjuja ei ole kaikilta osin tunnistettu. Perinteisissä ohjausprosesseissa on usein vaikeaa hahmottaa asioiden keskinäiskytkentöjä ja monimutkaisuutta. Miten ilmastonmuutos tulee vaikuttamaan tulevaisuuteemme, riippuu sekä ihmisiin, että luontoon liittyvien systeemien kehityksestä. Ilmastonmuutoksen kannalta olennaisia muutoksia tapahtuu laajalla skaalalla, aina mikrobakteerien elinkaaresta siihen miten tiede kehittyy ja mitkä ovat eri maiden vaalien tulokset. Talouden ja sosiaaliturvan tulevaisuus taas on riippuvainen ilmastonmuutoksesta, maailmankaupan virroista ja maailmanlaajuisen yhteisön toimista pandemiauhkiin liittyen. Ennakoiva ohjaus ja innovaatioiden hallinta auttaa kansallisia ja kansainvälisiä päätöksentekijöitä ymmärtämään tulevaisuuden politiikkahaasteita. Sen avulla voidaan myös päästä yli tulevan edessä koetusta avuttomuuden tunteesta. Uusi toimintamalli tarjoaa työvälineitä ja menettelyjä, joiden avulla voidaan aktiivisesti vaikuttaa tulevaan kehitykseen. 

Ennakoivan ohjauksen hankkeen ensimmäisessä vaiheessa OECD arvioi Suomen nykyistä politiikan ohjausjärjestelmää ja sen ennakointikykyä käyttäen hyväksi kehittämäänsä Anticipatory Innovation Governance-mallia. Suomi on viimeisen kymmenen vuoden ajan kehittänyt systemaattisesti hallintamalliaan vastatakseen edellä mainittuihin haasteisiin. Työn alla on ollut mm. strategisen ennakoinnin järjestelmä, kokeilutoiminnan edistäminen sekä politiikkakoordinaation vahvistaminen. 

OECD:n arvioinnin tavoitteena oli löytää nykyisen järjestelmän puutteet ja esteet, jotka saattavat hankaloittaa Suomen hallinnon valmistautumista tulevaisuuteen. Lokakuun 2020 ja helmikuun 2021 välisenä aikana OECD järjesti noin 50 puolistrukturoitua haastattelua Suomen valtionhallintoa, kansalaisyhteiskuntaa ja tiedotusvälineitä tuntevien asiantuntijoiden kanssa siitä, miten julkinen sektori käsittelee monimutkaisia ongelmia ja pitkän aikavälin haasteita. Haastattelujen tulokset vahvistettiin kymmenessä työpajassa helmikuun ja huhtikuun 2021 välisenä aikana. Vaikka kaikissa työpajoissa keskusteltiin yleisesti ennakoivasta ohjauksesta ja innovaatioiden hallinnasta, useimmat työpajat keskittyivät tiettyihin aiheisiin (jotka ovat merkityksellisimpiä ennakoivassa ohjauksessa) kuten

-    kansalaiset, luottamus ja osallistuminen; 
-    tulevaisuus ja ennakointi; 
-    talousarvio ja resurssit; 
-    kokeilut ja innovaatiotoiminta 
-    yksilölliset ja organisatoriset kyvyt; ja
-    poliittiset syklit sekä uudistusten jatkuvuus ja koordinointi koko hallinnossa.

Yhdessä työpajassa arvioitiin muissa työpajoissa esille nousseita yleisiä havaintoja ja ajatuksia. Yksi istunnoista pidettiin 7.4.2021 osana eduskunnan tulevaisuusvaliokunnan kokousta, jossa keskityttiin erityisesti ennakointiin, tulevaisuuteen ja eduskunnan rooliin.

Tutkimuksen mukaan Suomen hallintojärjestelmän pitää vastata kuuteen keskeiseen haasteeseen: 

  • Strategisen ennakoinnin vaikuttavuusvajeen poistaminen tuomalla sen hyödyntäminen keskeisiin strategisiin prosesseihin, innovointiin ja kokeiluihin. Strategisen ennakoinnin tuottaman korkealaatuisen tulevaisuustiedon käyttöä poliittisessa päätöksenteossa rajoittavat yksilölliset, kollektiiviset ja institutionaaliset syyt (ns. vaikuttavuusvaje, impact gap). Tarvitaan parempaa tulevaisuuslukutaitoa politiikkatoimien valmisteluun. On luotava rakenteita, joilla varmistetaan strategisen ennakoinnin yhdistäminen osaksi hallituksen strategisia prosesseja, innovointia ja kokeilutoimintaa. On myös tarpeen selkeyttää strategisen ennakoinnin eri toimijoiden rooleja ennakointisysteemissä (ministeriöt ja niiden omat ennakointitoiminnot suhteessa koko hallinnon ennakointitoimintaan), 
     
  • Tulevaisuuden haasteisiin suuntautuvien poliittisten vaihtoehtojen tarkastelu tulisi avata ottamalla kansalaiset ja sidosryhmät mukaan prosesseihin. Virkamiehet tarvitsevat fasilitointitaitoja kansalaisten panoksen hyödyntämiseen ja avoimien ja osallistavien politiikkaprosessien suunnitteluun ennakkoasenteiden ja ryhmäajattelun torjumiseksi. Strategisen ennakoinnin toimijapiirin laventaminen käyttämällä ulkopuolisia ja kansainvälisiä asiantuntijoita varmistaa näkökulmien moninaisuutta. Se auttaa myös pitämään fokuksen pitkän aikavälin visioissa sen sijaan, että reagoidaan kulloiseenkin kriisitilanteeseen. Strategisessa politiikkatoimien suunnittelussa on oltava tilaa vaihtoehtoisten ratkaisujen arvioinnille ja kokeiluille. 
     
  • On vahvistettava virkamiesten osaamista tunnistaa ja tarttua tulevaisuuden haasteisiin lisäämällä tietoa ennakoivan innovoinnin menetelmistä ja mahdollisuuksia käyttää niitä. Tämä edellyttää hallinnossa toteutettavien kokeilu- ja innovaatiotoimien muuttamista henkilöistä riippumattomiksi ja ennakoivaan innovaatiotoimintaan liittyvän työkalupakin käytön laajentamista Suomen valtionhallinnossa. Tämä tulee liittää osaksi johtamisen kehittämistä, jossa voidaan luoda ennakointitiedon kysyntää. On tarpeen myös luoda organisaatioihin tukirakenteita ja -käytäntöjä signaalien lukemiseen ja ennakoivien politiikkatoimien suunnittelun avuksi. Tietojen saatavuus ja yhteentoimivuus on varmistettava.
     
  • On varmistettava, että perinteiset ohjausjärjestelmät -  -strategiset, budjetointia koskevat ja oikeudelliset-  mahdollistavat (eivätkä estä) politiikkavaihtoehtojen tarkastelun ja auttavat tunnistamaan ratkaistavien politiikkakysymysten monimutkaisen luonteen. Ennakointikyky pitää sisällään kyvyn kyseenalaistaa politiikkatoimia, tehdä stressitestejä säännöllisesti ja etsiä aktiivisesti vaihtoehtoisia ratkaisuja. Tutkimuksessa havaittiin, että strategia-, budjetti- ja lainsäädäntöprosesseihin liittyvät ohjausjärjestelmät ovat osaltaan esteenä tulevaisuusorientoituneille politiikkatoimille. Esimerkiksi nykyinen talousarviomenettely on edelleen yksi merkittävimmistä organisatorisia siiloja tukevista tekijöistä, joka estää poliittisten ilmiöiden käsittelemisen monimutkaisina ongelmina.  Sääntelyprosesseihin turvautuminen rajoittaa joustavia ja toistuvia tapoja kokeilla uusien ongelmien ratkaisemista. Strategiset prosessit puolestaan eivät yleensä tarjoa riittäviä tulevaisuuteen tähtääviä toimia vaan tarjoavat ratkaisuja jo etukäteen.
     
  • Hallituskaudesta toiseen siirryttäessä on tärkeää vahvistaa yhteistä ymmärrystä pitkän aikavälin monimutkaisista politiikkahaasteista ja varmistaa pitkäjänteisyys politiikanteossa. Tässä ennakoivan ohjauksen menettelyt voivat olla avuksi. Kaikkein vaikeimpia systeemisiä kysymyksiä ei ratkaista neljän vuoden hallituskauden aikarajassa. Joitakin kysymyksiä, kuten ilmastonmuutos, luonnonvarakysymykset, sosioekonomiset uudistukset, pitää valmistella jopa vuosikymmeniä etukäteen, jos halutaan saada aikaan todellista muutosta. Selvityksessä tuli esiin, että olisi huomioitava suuri ajallinen ero vaihtoehtoisten tulevaisuuksien visioimisesta tarpeellisten uudistusten toimeenpanoon. Toimeenpano saattaa jatkua useiden hallituskausien ajan. Ennakoivan ohjauksen toimintamalli voi rakentaa jatkuvuutta visiosta toimeenpanoon esimerkiksi jatkuvalla iteroinnilla ja testaamisella.  On tärkeää löytää keinoja uudistusten jatkuvuuden varmistamiseksi poliittisten syklien yli ottamalla käyttöön uusia arviointi- ja mittaamismenettelyjä.
     
  • Hallinnollisten siilojen torjuminen ja yhteistyötapojen luominen uusien esiin nousevien ongelmien käsittelemiseksi hallinnonalojen välillä on tähdellistä. Selvitys osoittaa, että organisaatiorajat ovat edelleen merkittävä este ennakoivalle ja innovatiiviselle ohjaukselle. On löydettävä tapoja, joiden avulla voidaan lisätä liikkuvuutta julkisella sektorilla ja toimia ministeriöiden rajojen yli kysymyksistä riippuen (esimerkiksi ilmiölähtöiset työryhmät). Tarvitaan myös yhteinen tapa ja prosessi analysoida ilmaantuvia ongelmia ja määrittää vastuita useita sektoreita koskevien asioiden valmisteluun. Tätä kautta voitaisiin institutionalisoida ennakoiva ja innovoiva lähestymistapa politiikkavalmisteluun.

[1] Ennakoiva ohjaus ja innovaatioiden hallinta määritellään

            laajapohjaiseksi kyvyksi tutkia aktiivisesti erilaisia mahdollisuuksia, kokeilla ja jatkuvasti
            oppia uutta osana laajempaa hallintojärjestelmää. 

Anticipatory capacity is defined as a “broad-based capacity to actively explore possibilities, experiment, and continuously learn as part of a broader governance system” (Tõnurist and Hanson, 2020). 

Yhteiskunnan ongelmia ei voida ratkaista pelkästään reaktiivisesti tai perinteisillä keinoilla, koska nämä keinot ovat usein hitaita, työvoimavaltaisia ja kalliita. Niin emme myös saa ratkaisuja ilkeisiin, monimuotoisiin ongelmiin. Yhteiskunnat, järjestelmät, organisaatiot ja yksilöt ovat entistäkin enemmän yhteenkietoutuneita ja keskinäisriippuvaisia. Tähän vaikuttaa vahvasti myös tietovirtojen jatkuva kasvu ja nopeatempoisuus. 

Yhteiskunnan resilienssin vahvistamisen ja systeemisen muutoksen tukemisen kannalta merkittävää on, että eri tahojen tekemillä toimenpiteillä voi olla laajoja vaikutuksia toisten tahojen toimenpiteisiin. Ohjauksessa yhä suurempi painoarvo annetaan yhteiselle tiedolle ja jatkuvalle tilannekuvalle, mutta näiden kokoamiseen ja kuvaamiseen tarvitaan enemmän keinoja. Keskinäisriippuvuuden tunnistaminen tukee yhteistyötä ja yhteisiin tavoitteisiin pyrkimistä. 

Valtion ennakoiva ohjaus ja systeemisen muutoksen tukeminen yhteiskunnassa on hanke, jonka  tavoitteena on tukea Suomen hallinnon kykyä muotoilla, kehittää ja toimeenpanna muutoksia, uudistuspolitiikkaa ja strategioita. Tavoitteena on varmistaa, että tähän on sellainen integroitu lähestymistapa, joka varmistaa johdonmukaisuuden tavoitteiden ja toimien välillä yli sektorirajojen. 

Hankkeessa OECD tekee Suomelle EU:n rahoituksella 

  1. nykytilan ja muutostarpeen analyysin 
  2. ulkopuolisen analyysin systeemisen muutoksen ydinelementeistä 
  3. tietoisuuden ja osaamisen kartuttamista systeemisestä muutoksesta ja sen mahdollisuuksista 
  4. uuden mallin hahmottelun – mistä elementeistä koostua, mitä tarkoittaa nykyjärjestelmälle. 

Tavoitteena hankkeessa on, että malli on muokattavissa ja hyödynnettävissä myös kansainvälisesti muiden maiden käyttöön.

Työssä luodaan dynaaminen ohjausmalli, jossa

  1. innovaatio on toiminnan ytimessä
  2. joka mahdollistaa muutosten tuloksellisen ohjauksen
  3. jossa ennakointi on mukana osana mallin perustoimintaa. 

Lisätietoa

Lyhyt esittelyvideo hankkeesta OECD:stä 
Perjantaina 28.8.2020 järjestetyn Kick off -tilaisuuden materiaali 
Hankkeelle on asetettu tukiryhmä, jota vetää alivaltiosihteeri Päivi Nerg valtiovarainministeriöstä.
OECD:ssä työstä vastaa Observatory for Public Sector Innovation 

Yhteystiedot

Katju Holkeri, finanssineuvos, yksikön päällikkö 
valtiovarainministeriö, Valtionhallinnon kehittämisosasto, Hallintopolitiikkayksikkö 0295530087  


Markus Siltanen, finanssineuvos 
valtiovarainministeriö, Valtionhallinnon kehittämisosasto, Hallintopolitiikkayksikkö 0295530263