Päivi Nerg, Ville-Veikko Ahonen och Noora Heinonen:
Uppskattningen av ändringskostnaderna i samband med social- och hälsovårdsreformen preciseras i takt med genomförandet

Stora reformer medför alltid ändringskostnader. Ändringskostnaderna är nödvändiga för en trygg övergång och även för en reform av verksamheten.

Staten svarar mot ändringskostnaderna genom att anvisa särskild finansiering till välfärdsområdena 2021–2025. Dessutom innehåller välfärdsområdenas finansieringssystem förhöjande faktorer som tillämpas 2023–2029. 

Ändringskostnaderna infaller under flera år

Dessa ändringskostnader bedömdes grundligt i samband med lagberedningen av social- och hälsovårdsreformen och bedömningarna presenterades i en regeringsproposition (241/2020) som överlämnades till riksdagen i december 2020. Ändringskostnader uppstår både under beredningen av reformen åren 2021 och 2022 och även därefter, då ansvaret för ordnandet av uppgifter inom social- och hälsovården och räddningsväsendet överförts till välfärdsområdena. Ändringskostnader orsakas alltså fram till slutet av årtiondet. 

Staten har förberett sig skilt för ändringskostnader i anslutning till social- och hälsovårdsreformen 2021 och 2022. Under dessa år orsakar inledningen av välfärdsområdenas verksamhet och IKT-förändringarna extra kostnader. Under de kommande åren uppstår det ändringskostnader inte bara av de ovannämnda orsakerna utan också av bl.a. egendomsarrangemang och löneharmonisering. För kostnaderna för beredningen under de första åren har välfärdsområdena anvisats särskild finansiering till ett belopp av sammanlagt 277 miljoner euro. Dessutom anvisar man 2023–2025 sammanlagt 224 miljoner euro i särskild finansiering för IKT-ändringskostnaderna.

Från och med 2023 får välfärdsområdena kalkylerad finansiering från staten, och de allokerar finansieringen i enlighet med sina egna beslut. I det skede då organiseringsuppgifterna tas emot betalas välfärdsområdenas kalkylerade finansiering 2023 och 2024 till fullt belopp. Dessutom höjs den bestämningsfaktor som baserar sig på invånarnas behov av social- och hälsovårdstjänster med 0,2 procentenheter under 2023–2029 på grund av kostnaderna under övergångsperioden. 

Välfärdsområdenas kalkylerade finansiering innehåller också övergångsutjämningar som under reformens första år är glidande och vars maximala belopp (+/- euro) har begränsats genom lagstiftning. Genom dessa mekanismer innehåller den finansiering som staten anvisar välfärdsområdena höjningar som svarar mot de ändringskostnader som reformerna medför. 
 
De uppskattningar av ändringskostnaderna som presenterades i lagberedningsskedet och som fastställdes vid riksdagsbehandlingen våren 2021 är fortfarande relevanta. Kostnadsförslagen preciseras kontinuerligt i takt med att genomförandet framskrider. Uppgifterna överlämnas till beslutsfattarna för behandling när statsbudgeten och planen för de offentliga finanserna bereds på sedvanligt sätt. 

De slutliga kostnaderna för löneharmonisering är fortfarande oklara

År 2023 övergår cirka 175 000 personer i anställning hos välfärdsområdena i enlighet med principerna för överlåtelse av rörelse. Harmoniseringen av arbetsvillkoren för den personal som överförs medför ett permanent kostnadstillägg i välfärdsområdenas kostnadsbas. I regeringspropositionen uppskattas kostnaderna för löneharmonisering uppgå till 124–434 miljoner euro. 

Lönekostnaderna är en del av välfärdsområdets omkostnader, och de sköts genom finansiering med allmän täckning. Finansieringssystemet svarar således också mot de kostnader som löneharmonisering orsakar varje välfärdsområde. 

Löneharmoniseringens slutliga kostnadseffekt bestäms på basis av många faktorer. Det väsentliga är hurdant lönesystem välfärdsområdet tar i bruk. Hur personalen placerar sig i det nya systemet, och hur de uppgiftsbaserade lönenivåerna bestäms, avgörs på regional nivå. 

Arbetsmarknadsparterna förhandlar regionalt också inom vilken tidsram lönerna och villkoren för anställningsförhållandet ska harmoniseras. Det är lika viktigt att ta i beaktande att avtal om lönesystemet också förutsätter regionala avtal om en tidsplan för genomförandet av systemet.

Lönerna harmoniseras i olika takt inom olika områden

Tidigare organisationsförändringar som baserar sig på kommuner och samkommuner visar att löneharmoniseringen inte sker genast, utan att den tar flera år. Det betyder att lönerna inom välfärdsområdena harmoniseras i olika takt. Man kan således bedöma att kostnaderna för löneharmonisering kommer att aktualiseras stegvis på riksnivå. 

Arbetsmarknadsparternas förhandlingar om löneförhöjningar i arbets- och tjänstekollektivavtalen och ändringar i anställningsvillkoren pågår som bäst. Förhandlingarna behöver och förtjänar fred. Det är fråga om en arbetsmarknadslösning och om hur man kommer överens om att lönesystemen ska genomföras i regionerna. 

IKT-ändringskostnadernas storlek har varit känd redan länge

En av de stora ändringskostnadsposterna består av IKT-kostnader. Under den föregående valperioden uppskattades IKT-ändringskostnaderna för den reform som den dåvarande regeringen föreslog till cirka 550–650 miljoner euro. Kostnaderna för IKT-ändringar i den nuvarande reformen beräknas uppgå till 660 miljoner euro, vilket beräknas fördela sig på minst fyra år. Denna prognos är, trots viss osäkerhet, fortfarande av rätt storleksklass. 

Uppföljningen av förändringskostnaderna är fortlöpande, och detta har också framförts under beredningen av social- och hälsovårdsreformen. Under det gångna året har man vid tjänsteberedningen gått igenom IKT-kostnaderna för inrättandet av samkommuner och periodiseringen av dem samt bedömt de IKT-kostnader som reformen föranleder kommunerna. 

Välfärdsområdena, HNS och Helsingfors stad utarbetade hösten 2021 en plan över de uppgifter som IKT-ändringarna förutsätter och för vilka social- och hälsovårdsministeriet anvisar beredningsfinansiering 2022. Det är utifrån dessa uppenbart att IKT-ändringskostnader uppkommer nu i snabbare takt än vad som uppskattades i samband med lagberedningen och riksdagsbehandlingen. Detta betyder att vi bör bedöma möjligheterna att tidigarelägga anvisandet av statsunderstöd som reserverats för ändringskostnader. Beredningen av finansieringen pågår redan.

Päivi Nerg
understatssekreterare

Ville-Veikko Ahonen
förändringsledare

Noora Heinonen
finansråd