Regeringens proposition om social- och hälsovårdsreformen och om lagstiftningen i samband med den överlämnas till riksdagen

Regeringen föreslår ny lagstiftning om inrättande av välfärdsområden och om reformen av ordnandet av social- och hälsovården och räddningsväsendet. De föreslagna välfärdsområdena inrättas så snart som möjligt efter det att lagarna har antagits och stadfästs. Lagarna ska träda i kraft stegvis så att den första delen träder i kraft den 1 juli och de sista delarna den 1 januari 2023. För att helheten ska träda i kraft krävs riksdagens godkännande. Regeringen överlämnade propositionen till riksdagen den 8 december.

Syftet med reformen av social- och hälsovårdstjänsterna och räddningsväsendet är att minska skillnaderna i välfärd och hälsa, trygga likvärdiga och högklassiga social- och hälsovårdstjänster och tjänster inom räddningsväsendet, förbättra tillgången till tjänster och tjänsternas tillgänglighet, trygga tillgången på yrkeskunnig arbetskraft, svara på de utmaningar som förändringarna i samhället för med sig, bromsa kostnadsökningen och öka säkerheten. 

Tjugotvå anordnare ska ansvara för uppgifterna inom social- och hälsovården och räddningsväsendet

Enligt regeringspropositionen ska det i Finland bildas 21 välfärdsområden som ska ta över de uppgifter inom social- och hälsovården och räddningsväsendet som kommunerna för närvarande ansvarar för. Enligt särlösningen för Nyland ska det bildas fyra välfärdsområden i Nyland.  Helsingfors stad ska fortfarande ansvara för organiseringen av social- och hälsovården och räddningsväsendet. I Nyland ansvarar dessutom HUS-sammanslutningen för ordnandet av den specialiserade sjukvården. Organiseringsansvaret för hälso- och sjukvården ska fördelas mellan välfärdsområdena i området samt Helsingfors stad och HUS-sammanslutningen på det sätt som fastställs särskilt i lag och i organiseringsavtalen. 

Räddningsväsendet i välfärdsområdena ska vara en separat sektor som fungerar parallellt med social- och hälsovården. Servicenivån på räddningsväsendet i välfärdsområdet ska motsvara de nationella, regionala och lokala behoven och vara tillräcklig med tanke på beredskapen för olyckor och tillbud i området.  

Sjukvårdsdistriktens och specialomsorgsdistriktens verksamhet överförs till välfärdsområdena.   Till välfärdsområdena överförs också kurators- och psykologtjänsterna inom elevhälsan. Både välfärdsområden och kommuner ska ansvara för främjandet av välfärd och hälsa. Kommunerna ska ansvara för ordnandet av miljö- och hälsoskyddet.  

Välfärdsområdenas högsta beslutande organ är områdesfullmäktige, som väljs genom direkt val.  Välfärdsområdets verksamhet leds i enlighet med en strategi för välfärdsområdet som godkänts av områdesfullmäktige, och områdesfullmäktige fattar också besluten om välfärdsområdets organisationsstruktur. 

I lagen om ordnande av social- och hälsovård föreskrivs om organiseringsansvar för social- och hälsovård, främjande av välfärd och hälsa, tryggande av närtjänster och språkliga rättigheter, samarbete mellan välfärdsområden samt styrningen och tillsynen. I lagen om räddningsväsendet föreskrivs om organiseringsansvaret, utvecklingsarbetet, styrningen och tillsynen inom räddningsväsendet.

Anordnarens roll, ansvar och skyldigheter preciseras 

I propositionen definieras välfärdsområdenas organiseringsansvar noggrant. Välfärdsområdet bör ha tillräcklig kompetens, funktionsförmåga och beredskap för ordnandet av social- och hälsovården och räddningsväsendet i alla situationer, inklusive störningar och exceptionella situationer. Välfärdsområdet ska i sin tjänst ha sådan yrkesutbildad personal och annan personal som verksamheten förutsätter samt i sin besittning ha ändamålsenliga lokaler, utrustning och andra behövliga verksamhetsförutsättningar. Välfärdsområdet ska dessutom ha tillräcklig egen tjänsteproduktion, men för den krävs det inte att överkapacitet upprätthålls.  

I organiseringsansvaret ingår ansvar för lagstadgade uppgifter, beslutsfattande, tillsynen över produktionen, samordningen av tjänster och utövningen av myndigheternas befogenheter. Välfärdsområdet ska också ansvara för bl.a. förebyggande social- och hälsovård, utbildnings- och forskningsverksamhet, beredskap för undantagsförhållanden och störningssituationer samt försörjningsberedskap.

Välfärdsområdena ska vara offentligrättsliga samfund med självstyre inom sitt område. De nya välfärdsområdena motsvarar till sitt område de nuvarande landskapen, men i fråga om landskapet Nyland görs landskapsuppdelningen enligt en särlösning för Nyland. Välfärdsområdenas högsta beslutande organ är områdesfullmäktige som utses genom val. 

För den regionala samordningen, utvecklingen och samarbetet inom social- och hälsovård bildas det fem samarbetsområden. De välfärdsområden som hör till ett samarbetsområde upprättar vart fjärde år ett samarbetsavtal.

Köpta tjänster och hyrd arbetskraft 

I propositionen preciseras de allmänna förutsättningarna för köpta tjänster inom social- och hälsovården. 

En modell med flera producenter av social- och hälsovårdstjänster ska fortfarande vara möjlig förutsatt att villkoren enligt lagstiftningen beaktas. Av en privat tjänsteproducent får man anskaffa alla sådana tjänster vars anskaffning inte särskilt förbjuds i lag. Servicesedlar ska kunna användas även i fortsättningen vid anskaffning av tjänster. 

Ett välfärdsområde kan på basis av ett avtal anskaffa social- och hälsovårdstjänster för en kund från en privat tjänsteproducent, om det behövs för att uppgifterna ska kunna skötas på ett ändamålsenligt sätt. De tjänster som anskaffas som köpta tjänster ska till innehållet, omfattningen och kvantiteten vara sådana att välfärdsområdet i alla situationer kan fullgöra sitt organiseringsansvar. 

Av privata tjänsteproducenter kan välfärdsområdet inte köpa till exempel uppgifter för fullgörande av organiseringsansvaret eller skötsel av offentliga förvaltningsuppgifter, socialt arbete eller jour dygnet runt inom socialvården eller hälsovården. Välfärdsområdet får dock anlita köpt och inhyrd arbetskraft för att komplettera sin egen personal inom jour dygnet runt. En producent av köpta tjänster ska uppfylla de villkor som anges i lagen om privat hälso- och sjukvård och i lagen om privat socialservice. Välfärdsområdet ska övervaka både de privata tjänsteproducenterna och deras underleverantörer. De privata tjänsteproducenterna ska dessutom också själva övervaka sina underleverantörer.

I förslaget till införandelag föreskrivs om ogiltiga avtal om köpta tjänster inom social- och hälsovård, om välfärdsområdenas möjlighet att säga upp avtalet samt om privata tjänsteproducenters möjlighet att få ersättning.

Statlig styrning 

Processen för styrningen av välfärdsområdena ska vara kontinuerlig och interaktiv. Styrningen av välfärdsområdena ska vara strategisk och riktas till de områden som är centrala med tanke på organiseringen av uppgifterna och tryggandet av finansieringen.  

Enligt förslaget ska statsrådet vart fjärde år fastställa strategiska mål för social- och hälsovården och räddningsväsendet. Välfärdsområdena ska beakta målen i sin egen verksamhet och vid beredningen av samarbetsavtalet för samarbetsområdet för social- och hälsovården. 

I anslutning till social- och hälsovårdsministeriet inrättas en delegation för social- och hälsovård som statsrådet tillsätter för en fyraårsperiod. Delegationen har till uppgift att följa upp och utvärdera genomförandet av social- och hälsovården samt att stödja den riksomfattande styrningen av social- och hälsovården.

På motsvarande sätt inrättar man i anslutning till inrikesministeriet en delegation för räddningsväsendet, som statsrådet tillsätter för en fyraårsperiod. Den ska ha till uppgift att följa upp och utvärdera verkställandet av räddningsväsendet och att stödja den riksomfattande styrningen av räddningsväsendet.

Social- och hälsovårdsministeriet, inrikesministeriet och finansministeriet ska årligen föra förhandlingar med varje välfärdsområde för att följa upp, utvärdera och styra ordnandet av social- och hälsovården och räddningsväsendet i välfärdsområdet på en strategisk nivå. 

Det gemensamma informationsunderlaget för styrningen av välfärdsområdena ska bestå av uppgifter om välfärdsområdets befolkning, ekonomi och ordnande av social- och hälsovård och räddningsväsende.

Välfärdsområdena ska årligen utarbeta en investeringsplan som ska godkännas av social- och hälsovårdsministeriet och inrikesministeriet Den godkända investeringsplanen är ett villkor för att välfärdsområdet ska få göra nya investeringar och överlåtelser av egendom. 

Finansieringen av välfärdsområdena och kommunerna 

Med social- och hälsovårdsreformen strävar man också efter att dämpa kostnadsökningen inom den offentliga ekonomin med hjälp av den föreslagna finansieringsmodellen. Vid stora reformer föranleder å andra sidan också ändringarna i sig betydande kostnader. Om man beaktar alla ändringskostnader kommer reformen att försvaga balansen i de offentliga finanserna under 2020-talet, men efter det börjar kostnaderna minska. 

Välfärdsområdenas verksamhet finansieras huvudsakligen med statlig finansiering och delvis med kundavgifter som tas ut av de som använder tjänsterna. Bestämmelser om finansieringen finns i lagen om välfärdsområdenas finansiering. 

Finansieringen av välfärdsområdena är allmän finansiering. Den fördelas mellan välfärdsområdena på basis av kalkylerade faktorer som beskriver servicebehovet och omgivningsfaktorerna i fråga om uppgifterna inom social- och hälsovården och räddningsväsendet. Dessutom bestäms en del av finansieringen enligt invånarunderlaget och enligt ett kriterium för främjande av välfärd och hälsa. Finansieringen av räddningsväsendet påverkas dessutom av en riskfaktor.

Välfärdsområdenas kalkylerade finansiering baserar sig på servicebehovskoefficienter för hälso- och sjukvården, äldreomsorgen och socialvården som beskriver servicebehovet. Vid beräkningen av koefficienterna utnyttjas bl.a. uppgifter om befolkningens köns- och åldersstruktur, sjukfrekvens och socioekonomiska faktorer samt om användningen av tjänsterna och de kostnader som användningen av tjänsterna medför. För varje välfärdsområde fastställs årligen servicebehovskoefficienter för hälso- och sjukvården, äldreomsorgen och socialvården. Koefficienterna återger välfärdsområdets servicebehov i relation till de övriga välfärdsområdena.  

Fastställandet av de behovsfaktorer inom social- och hälsovård som orsakar kostnader och av deras viktkoefficienter ska gå till så att det fastställs separata viktkoefficienter för varje faktor utifrån hur allmänt förekommande de är och vad de kostar. Som behovsfaktorer inom hälso- och sjukvården räknas till exempel sammanlagt cirka 50 sjukdomar med betydande kostnader. Som nya behovsfaktorer beaktas i större utsträckning än i statsandelssystemet för basservicen även andra socioekonomiska faktorer som beskriver inkomster, utbildning, familjer med en vuxen, civilstånd, ensamboende och huvudsaklig sysselsättning. 

Behovsfaktorerna och viktkoefficienterna baserar sig på en undersökning som Institutet för hälsa och välfärd publicerade i april 2020 . Behovsfaktorerna och viktkoefficienterna ska efter ikraftträdandet av lagen bedömas med regelbundna intervall och uppdateras eftersom de används som grunder för bestämningen av finansieringen. 

När finansieringsansvaret överförs från kommunerna på staten, måste statens inkomster ökas och kommunernas inkomster minskas i motsvarighet till överföringen. Kommunerna åläggs att sänka kommunalskatten för att det totala skatteuttaget inte ska öka. Minskningen av kommunalskatten uppgår till 13,26 procentenheter i samtliga kommuner. Även kommunernas andel av samfundsskatteintäkterna sänks, och statens andel ökas i motsvarande grad. De ändringar som gäller beskattningen genomförs så neutralt som möjligt för de skattskyldiga. Ändringar i skattestrukturen får inte medföra åtstramningar i beskattningen då de träder i kraft.

Välfärdsområdet ska i princip inte ha rätt att ta upp långfristiga lån. Ett välfärdsområde kan dock inom ramen för en lånefullmakt som statsrådet beviljar ta upp lån för finansiering av investeringar. Dessutom föreskrivs det om möjligheten att bevilja tilläggslån för brådskande och nödvändiga investeringar. 

Ordnandet av räddningsväsendet

Enligt regeringspropositionen ska räddningsväsendet i framtiden organiseras av välfärdsområdena och Helsingfors stad, som likaså ansvarar för ordnandet av social- och hälsovården inom sina områden. Räddningsverken kan fortfarande producera prehospital akutsjukvård för hälso- och sjukvården. För närvarande sköter räddningsverken ca 500 000 uppdrag inom brådskande prehospital akutsjukvård årligen. Räddningsväsendet ska dock även i fortsättningen vara en separat sektor som fungerar parallellt med social- och hälsovårdsväsendet.
 
Genom reformen blir statens styrning i räddningsväsendet starkare. En starkare nationell styrning förbättrar produktionen av allt enhetligare och på så sätt mer likvärdiga tjänster inom räddningsväsendet i hela landet. Målet är också att utveckla räddningsväsendets verksamhet som ett riksomfattande system.

Inrikesministeriet publicerar ett separat pressmeddelande om ordnandet av räddningsväsendet.

Personalöverföringar 

Reformen innebär stora organisatoriska förändringar och förändringar i sättet att ordna tjänster. Dessa förändringar påverkar i hög grad personalens uppgifter och placering. Genom överlåtelse av rörelse övergår cirka 172 900 personer från 332 kommuner eller samkommuner till anställning hos välfärdsområdena år 2023. Utifrån statistiken för 2018 uppskattas arbetskraftskostnaderna för de anställda som reformen inbegriper vara cirka 10,7 miljarder euro om året, dvs. ungefär 52 procent av kommunernas och samkommunernas alla arbetskraftskostnader.

Personalen inom kommunernas och samkommunernas social- och hälsovård och räddningsväsende överförs med sina uppgifter i sin helhet i anställning hos välfärdsområdena. Dessutom övergår kuratorerna och psykologerna inom elev- och studerandevården från kommunernas undervisningsväsende till välfärdsområdet. I fråga om kommunernas gemensamma stödtjänster övergår en arbetstagare i anställning hos välfärdsområdet om minst hälften av dennes nuvarande arbetsuppgifter gäller kommunal social- eller hälsovård eller räddningstjänsten. Personalen överförs i enlighet med principerna för överlåtelse av rörelse som s.k. gamla arbetstagare och behåller de rättigheter och skyldigheter som arbetsavtals- eller tjänsteförhållandet medför vid tidpunkten för överföringen.  

De arrangemang som reformen kräver bereds i samarbete med välfärdsområdena, kommunerna och representanter för kommunernas anställda under 2021 och 2022. Lagen om samarbete mellan kommunala arbetsgivare och arbetstagare ska utvidgas till att även gälla välfärdsområdena. Också tillämpningsområdet för annan lagstiftning om kommunal anställning ska utvidgas så att det omfattar även de anställda i välfärdsområdet och de anställdas ställning förändras inte till denna del.

Överföring av tillgångs- och skuldposter

Samkommunerna för sjukvårdsdistrikten och specialomsorgsdistrikten överförs till välfärdsområdena jämte tillgångar och skulder. Utan någon ersättning överförs till välfärdsområdena från kommuner och övriga samkommuner lös egendom som används av social- och hälsovården och räddningsväsendet samt avtal och semesterlöneskuld för den personal som överförs. 

Välfärdsområdet hyr de lokaler för social- och hälsovård och räddningsväsende som blir kvar i kommunernas ägo under en övergångsperiod på tre år, som välfärdsområdet kan förlänga med ett extra år. För skulder som överförs från sjukvårdsdistrikten och specialomsorgsdistrikten till välfärdsområdena beviljas statsborgen, vilket tryggar borgenärernas ställning och bevarar lånen i nollriskklassen. Överföringarna genomförs på basis av utredningar som kommunerna och samkommunerna gjort.

Egendomsarrangemangen kan medföra kostnader för kommunerna som kommunerna inte själva kan påverka. Därför innehåller propositionen den reglering om kompensation som grundlagsutskottet förutsätter. Enligt propositionen ska kommunen ha rätt att få ersättning för kostnader som förorsakas av egendomsarrangemang som gäller kommunens egendom, när kostnaderna överskrider den ersättningsgräns som anges i lagen. 

Omfattande konsekvensbedömning i propositionen 

I konsekvensbedömningen har man beskrivit de huvudsakliga konsekvenserna av den föreslagna reformen i enlighet med anvisningarna för konsekvensbedömning av lagförslag och anvisningarna för utarbetande av regeringspropositioner. De ekonomiska konsekvenserna har bedömts särskilt med tanke på den kommunala ekonomin, statsfinanserna, välfärdsområdenas ekonomi samt skattesystemet och egendomsarrangemangen. Dessutom har reformens konsekvenser för finansieringen av pensioner och IKT-tjänster samt helhetskonsekvenserna för den offentliga ekonomin bedömts. Reformens konsekvenser för områdesindelningen och IKT-tjänsterna behandlades på ett omfattande sätt i remisskedet i separata bakgrundspromemorior. Dessutom har en uppskattning gjorts om de ändringskostnader som reformen medför.

I bedömningen av konsekvenserna för myndigheterna lyfte man fram konsekvenserna för kommunernas och välfärdsområdenas organisationer, för avtalshanteringsrelaterade uppgifter, för tillsynsmyndigheterna och för domstolarna. Konsekvenserna för Åland bedömdes separat. Dessutom bedömdes harmoniseringen av kundavgifterna, konsekvenserna för dataskyddet och myndigheternas resursbehov.

De samhälleliga konsekvenserna bedömdes både på systemnivå och i fråga om konsekvenserna för människor. I bedömningen fästes särskild uppmärksamhet vid reformens konsekvenser för olika befolkningsgrupper och för medborgarinflytandet. Konsekvenserna för personalen, för förberedelser och beredskap samt för organisationer bedömdes.  Dessutom bedömdes konsekvenserna för de språkliga rättigheterna samt för de grundläggande och mänskliga rättigheterna.

Reformens konsekvenser för tjänsteproduktionen bedömdes i fråga om kundernas köp av tjänster samt hyrd och på annat sätt anskaffad personal. Dessutom bedömdes reformens konsekvenser för företagen.

Regeringspropositionen innehåller de centrala bestämmelserna

Regeringens proposition innehåller de centrala bestämmelserna som inrättandet av välfärdsområden, överföringen av uppgifter och verksamheten förutsätter, dvs. bestämmelser om områdesindelning, uppgifter, skötsel och granskning av förvaltningen och ekonomin, finansiering och statsandelsförändringar, beskattning samt tillämpligheten av allmänna förvaltningslagar. Propositionen innehåller sammanlagt 50 lagförslag. 

Med tanke på inrättandet, överföringen av uppgifter och verksamheten är följande lagar centrala: 

• lagen om välfärdsområden
• lagen om ordnande av social- och hälsovård 
• lagen om organisering av räddningsväsendet
• lagen om indelningen i välfärdsområden och landskap
• lagen om ordnande av social- och hälsovård och räddningsväsendet i Nyland 
• lagen om genomförande av reformen av social- och hälsovården och räddningsväsendet och om införande av den lagstiftning som gäller reformen
• lagen om välfärdsområdenas finansiering

Dessutom föreslår regeringen ändringar i lagstiftningen om kommunernas statsandelar, skattelagstiftningen, den lagstiftning som gäller välfärdsområdenas personal samt i vissa lagar som gäller den allmänna förvaltningen. 

Tidtabell – en del av lagarna träder i kraft sommaren 2021

De välfärdsområden som avses i regeringspropositionen inrättas så fort som möjligt efter att införandelagen har trätt i kraft. Regeringen föreslår att lagen ska stadfästas den 1 juli 2021. HUS-sammanslutningen bildas genom godkännande av grundavtalet. Det första välfärdsområdesvalet förrättas i början av 2022. Välfärdsområdesvalet ska inte gälla Helsingfors stads invånare. 

I det första skedet bereder välfärdsområdenas temporära förvaltning och, när det välfärdsområdesfullmäktige som valts efter välfärdsområdesvalet inlett sin verksamhet, välfärdsområdena organiseringen av verksamheten och personal- och egendomsöverföringarna tillsammans med kommunerna och samkommunerna. Ansvaret för att ordna social- och hälsovård samt andra särskilt föreskrivna tjänster och uppgifter överförs på välfärdsområdena från ingången av 2023.  

Avsikten är att ikraftträdandet av de lagar som hänför sig till propositionen ska ske stegvis så att en del träder i kraft den 1 juli 2021 och en del träder i kraft den 1 mars 2022 när de nya områdesfullmäktige inleder sin verksamhet. De sista lagarna ska träda i kraft den 1 januari 2023. Propositionen omfattar även övergångsperioder. Lagen om införande av reformen avses träda i kraft den 1 juli 2021. Dessutom ska lagen om välfärdsområden delvis tillämpas omedelbart på välfärdsområdenas verksamhet. 

Social- och hälsovårdsreformen medför tekniska ändringsbehov i stor utsträckning också i annan lagstiftning. Beredningen av ändringarna har inletts och ändringsförslagen överlämnas till riksdagen för behandling våren 2021. 
 

Bilagor och länkar

• Regeringens proposition 8.12.2020
• Allmänna presentationer: social- och hälsovårdsreformen RP
• Välfärdsområden (figur)
• Tidtabell för reformen (länk till figuren)
• Faktablad: Social- och hälsovårdsreformen - sammandrag av det centrala innehållet
• Faktablad: Social- och hälsovårdsreformen – organiseringsansvar och modellen med flera producenter 
• Faktablad: Finansiering
• Faktablad: Ordnandet av räddningsväsendet
   

Ytterligare information: 

Laura Lindeberg, minister Kiurus specialmedarbetare, 0295 163 109, fornamn.efternamn(at)stm.fi   Kari Hakari, avdelningschef, social- och hälsovårdsministeriet, tfn 02951 5163642, fornamn.efternamn(at)stm.fi
Auli Valli-Lintu, regeringsråd, social- och hälsovårdsministeriet, tfn 02951 63463, fornamn.efternamn(at)stm.fi
Tanja Rantanen, finansråd, finansministeriet, tfn 02955 30338, tanja.rantanen(at)vm.fi (finansiering)
Minna-Marja Jokinen, regeringsråd, finansministeriet, tfn 02955 30018, minna-marja.jokinen(at)vm.fi (förvaltning, egendom och personal)
Kimmo Kohvakka, räddningsöverdirektör, inrikesministeriet, tfn 0295 488 400, [email protected]
Ilpo Helismaa, regeringsråd, inrikesministeriet, tfn 0295 488 422, [email protected]