Muutosmuurareita, morsiamia ja tunteiden tulkkeja - Kuntauudistus prosessina
Kuntarakennemuutokset edellyttävät tulevaisuudessa vahvoja yhteisiä näkemyksiä kehittämissuunnista sekä paikallisia muutosmuurareita ja paikallisyhteisön viestien, tunteiden ja tarpeiden tulkkeja.
Näin todetaan Tampereen yliopiston toteuttamassa tutkimuksessa "Kuntauudistus prosessina", joka julkistettiin 20.6.2012. Tutkimus luovutettiin samalla hallinto- ja kuntaministeri Henna Virkkuselle. Tutkimusta ovat rahoittaneet valtiovarainministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö, Suomen Kuntaliitto, ympäristöministeriö sekä työ- ja elinkeinoministeriö.
Tutkimus osoittaa, että toteutus ratkaisee pitkälti sen, miten kuntaliitokset onnistuvat. Kuntien omaehtoisten selvitysprosessien ja valtakunnallisen ohjauksen onnistuneella kytköksellä saavutetaan kuntarakenteen hyödyt parhaiten
- Toteutuksella on suuri merkitys kuntaliitosten vaikutuksiin. Kun tutkimustuloksia peilataan käynnissä olevaan kuntauudistukseen, näyttää siltä, että kuntarakenteen uudistamisen hyödyt saavutetaan parhaiten, mikäli kuntien omaehtoiset selvitysprosessit ja riittävä valtakunnallinen ohjaus onnistutaan kytkemään yhteen, totesi hallinto- ja kuntaministeri Virkkunen.
Paikallinen sitoutuminen on rakennemuutosten onnistumisten edellytys
Tutkimuksen mukaan rakenteellisissa uudistuksissa johtajuuden merkitys korostuu: liitokset tarvitsevat paikallisista poliittisista vaikuttajista koostuvia ”muutosmuurareiden ryhmiä”. Johtajien kannalta keskeistä on luoda prosessin aikana yhteisiä näkemyksiä kehittämissuunnasta sekä tuoda paikallisyhteisön ja eri toimijoiden viestit liitoksesta käytävään keskusteluun. Paikallisten toimijoiden sitoutuminen ratkaisee, onnistutaanko rakenteiden lisäksi uudistamaan myös sisältöjä. Tutkimuksen mukaan juuri tähän liittyvät vapaaehtoisten liitosten hyödyt. Sitoutuminen luo edellytyksiä rakennemuutokselle, mikä antaa mahdollisuuksia esimerkiksi maankäytön suunnittelun, palvelutuotannon ja päätöksentekokulttuurin kehittämiseen. Tämä puolestaan voi vaikuttaa alueella asuvien ihmisten elämään myönteisesti. Sisällöllinen uudistaminen edellyttää paikallisestikin huomion kiinnittämistä toimintatapoihin ja käytäntöihin uusissa rakenteissa.
Työntöä ja vetoa liitoksissa
Tutkimus osoittaa, että vapaaehtoisuuteen perustuvien liitosten perusteena ovat usein olleet työntötekijät. Keskeisiä liitokseen johtaneita syitä ovat olleet erityisesti taloudelliset paineet sekä palveluiden järjestämiseen liittyvät ongelmat tai mm. pula maa-alueista. Näillä on työntötekijöinä ollut suurempi merkitys liitoksen tarvetta punnittaessa kuin tulevaisuuden vetovoimatekijöillä.
Liitosprosessin ja liitoksen vaikutusten näkökulmasta prosessin aikana tehdyillä erilaisilla sopimuksilla on tutkimuksen mukaan suuri merkitys. Yhdistymissopimuksen ja uuden kunnan toimivuuden ja taloudellisuuden välinen suhde on kuitenkin ristiriitainen. Sopimuksen tavoitteet voivat sotia itse liitoksen taloudellisia tavoitteita vastaan, mutta käytännössä sopimukset ovat liitosten syntymisen edellytys. Mikäli sopimuksilla kuitenkin sidotaan liikaa uuden kunnan käsiä, voi se myös kääntyä uuden kunnan tarkoituksenmukaista kehittämistä vastaan esimerkiksi taloudellisen tilanteen ja toimintaympäristön muuttuessa.
Rakennemuutoksissa haasteenaon eri toimijoiden tavoitteiden yhteensovittaminen. Sillä, miten tässä liitosprosessin aikana onnistutaan, on merkitystä myös uuden kunnan toiminnan kannalta. Mikäli kuntaliitoksessa on edetty pienten kuntien tarpeet ja tavoitteet edellä, voidaan päätyä tilanteeseen, jossa keskuskaupungin kehittäminen uhkaa näivettyä. Leveät hartiat voivat myös johtaa hajanaisten hartioiden ongelmaan eli aiemmin luotuun hajanaiseen yhdyskuntarakenteeseen, johon uuden kunnan palvelut kiinteästi nivoutuvat. Tähän johtaa erityisesti ns. väärien morsiamien ongelma. Keskuskuntaan kiinteästi kiinnittyvät kunnat ovat usein jääneet liitoksen ulkopuolelle ja kauempana olevat kunnat ovat tulleet mukaan. Siksi vapaaehtoiset liitokset eivät aina ole yhdyskuntarakenteen eheyttämisen kannalta johtaneet parhaisiin mahdollisiin kuntakokoonpanoihin.
Tutkimus tehtiin Tampereen yliopiston Johtamiskorkeakoulussa. Tulokset perustuvat haastatteluaineistoon. Tutkimuksessa haastateltiin kuntaliitos- ja yhteistoiminta-alueprosesseissa mukana olleita henkilöitä viidellä eri alueella ja sen tavoitteena oli tuottaa tietoa liitosprosesseista ja niissä vaikuttavista tekijöistä meneillään olevan kuntauudistuksen tueksi.
Tutkimus löytyy VM:n internet-sivuilta: www.vm.fi/julkaisut
Kuntauudistus prosessina - Institutionaalinen johtajuus kuntamuutoksessa
Lisätiedot
Tutkimusprojektin vastuullinen johtaja, yliopistonlehtori HT Jenni Airaksinen, Johtamiskorkeakoulu, Tampereen yliopisto p. 358 50 3221402
Neuvotteleva virkamies Inga Nyholm, valtiovarainministeriö, kunta- ja aluehallinto-osasto 358 40 760 5524