EU- ja kansainvälisten asioiden sihteeristön päällikkö Marketta Henriksson:
Suomi EU:n finanssipoliittisten sääntöjen ihmemaassa

Kansallisesta finanssipolitiikasta on tällä hetkellä vaikea puhua mainitsematta EU:n finanssipoliittisia sääntöjä: liiallisen alijäämän menettely (EDP), keskipitkän aikavälin suunnitelma (MTP), nettomenopolku, sopeutuskausi, viiteura, velkaturvalauseke, kontrollitili… Termeistä tuskin tulee koskaan valtavirtaa. Ne voivat kuitenkin olla hyödyllisiä keskusteltaessa EU:n finanssipoliittisten sääntöjen asettamista rajoitteista kansalliselle tavoitteenasettelulle ja niiden noudattamatta jättämisestä koituvista seurauksista seuraavalla hallituskaudella.

Uusi EU- ja kansallinen finanssipoliittinen lainsäädäntö tarkoittaa, että seuraavalla hallituskaudella tehdään monia asioita uudella tavalla ja ensimmäistä kertaa. EU:lle toimitettava keskipitkän aikavälin suunnitelma valmistellaan nyt ensimmäistä kertaa hallituskauden alussa. Kansallisen lainsäädännön mukaan luonnoksesta suunnitelmaksi sovitaan jo osana hallitusohjelmaa. Luonnos pitää sisällään keskeisesti nettomenopolun, joka sitoo myös kansallista tavoitteenasetantaa ja määrittää pitkälti sopeutuksen määrän. Luonnos sisältää myös ne uudistukset ja investoinnit, joilla perustellaan sopeutuskauden pidennystä, joka loiventaa nettomenopolkua ja siten sopeutustarvetta suunnitelma- eli hallituskaudella.

Kansallinen finanssipolitiikka onkin nyt aiemmin totutusta poiketen tiukasti sidottu EU:n finanssipoliittisiin sääntöihin. EU-lainsäädäntö asetti minimivaatimuksia kansalliselle finanssipoliittiselle lainsäädännölle. Tämän lisäksi Suomen korkea julkisen talouden alijäämä ja kasvuaan jatkava velka tekevät EU:n finanssipoliittiset säännöt sitoviksi, ensivaiheessa liiallisen alijäämän menettelyn kautta, mutta todennäköisesti myös tämän jälkeen, kunnes velka on saatu kestävästi laskevalle uralle. Tässä hankalassa tilanteessa onkin tervetullutta – myös Suomen taloutta arvioivien ulkoisten tahojen näkökulmasta – että julkisen talouden vahvistamiseen on Suomessa laajasti sitouduttu. Finanssipoliittisen parlamentaarisen työryhmän merkitys onkin keskeinen julkisen talouden hoidon pitkäjänteisyyden ja vakauden kannalta.

Viiteuran laskenta on komission käsissä

Liiallisen alijäämän menettelyssä olevan maan uuden keskipitkän aikavälin suunnitelman on noudatettava menettelyssä annettuja suosituksia. Tämä tarkoittaa, että Suomen viiteura olisi vuonna 2028 yhdenmukainen neuvoston tammikuussa 2026 hyväksymän korjaavan nettomenopolun kanssa. On epätodennäköistä, että komissio ehdottaisi ja neuvosto hyväksyisi EDP:lle lisää korjausaikaa vielä tämän vuoden puolella, kun EDP:n ensimmäisestäkään vuodesta ei ole olemassa toteumatietoja. Kun korjausaikaa todennäköisesti ja toivottavasti myöhemmin saadaan lisää, lisävuosia koskeva korjaavan nettomenopolun tulisi olla vähintään yhtä vaativa kuin ensi vuonna keskipitkän aikavälin suunnitelmassa hyväksyttävä nettomenopolku. Tämä nettomenopolku perustuu viiteuraan, joka komissiolta pyydetään loppuvuodesta. Komissiolla on harkintavaltaa viiteuran määrittämisessä ja on epätodennäköistä, että viiteura olisi niin tiukka, että sen edellyttämä sopeutus olisi mahdotonta toteuttaa. Tältä osin asia on kuitenkin komission käsissä eikä tätä voida etukäteen arvioida.

Viiteuran saamista edeltää niin sanottu tekninen tietojenvaihto komission kanssa, jossa keskustellaan viiteuran laskennan taustaoletuksista. Viiteuran saamisen jälkeen komission kanssa käydään niin sanottua teknistä vuoropuhelua. Viiteurasta on mahdollista poiketa perustelluista syistä ja käytännössä kaikki maat ovat jonkin verran siitä poikenneetkin, johtuen pitkälti tilastotietojen ja ennusteiden päivittymisestä viiteuran saamisen ja suunnitelman valmistumisen välillä. Poikkeamat ovat kuitenkin olleet verrattain pieniä ja on hyvä muistaa, että Alankomaiden ensimmäinen suunnitelma tuli hylätyksi sen poiketessa komission ohjeistuksesta. Nettomenopolun lisäksi teknisessä vuoropuhelussa käydään komission kanssa keskustelua sopeutuskauden pidennyksen perusteluna olevasta uudistus- ja investointikokonaisuudesta. Suomen kokemus teknisestä vuoropuhelusta ensimmäisen suunnitelman valmistelussa oli, että komission ensisijainen kiinnostus on varmistaa tämän kokonaisuuden merkittävyys ja maan sitoutuminen riittävän kunnianhimoisiin tavoitteisiin uudistuksiin liittyen.

Poikkeuslausekkeista joustoa?

Poikkeuslausekkeet eivät vaikuta viiteuraan vaan sallivat poikkeamisen suunnitelmassa hyväksytyltä nettomenopolulta. Puolustuspoikkeuslauseke sallii Suomen poikkeamisen korjaavalta nettomenopolulta vielä vuonna 2028, mitä Suomi hyödyntääkin täysimääräisesti. On vielä epäselvää, pystyykö Suomi hyödyntämään komission viime viikolla esittelemää puolustuspoikkeuslausekkeen laajennusta toimiin, joita on viime helmikuussa tai sen jälkeen tehty fossiilisista polttoaineista luopumiseksi. Tähän vaikuttavat tämän vuoden puolustusmenojen kasvun toteuma verrattuna vuoteen 2021, velkakestävyysanalyysi ja laajennuksessa huomioitavien toimien määrittely. Tästä saataneen lisää tietoa kesän ja syksyn aikana.

Puolustuspoikkeuslausekkeen mahdollisesta jatkosta ei ole toistaiseksi käyty keskustelua. Puolustuspoikkeuslausekkeen tarkoituksena oli antaa jäsenmaille aikaa sopeuttaa ja priorisoida julkista talouttaan, jotta pysyvästi korkeampi puolustusmenojen taso voidaan toteuttaa kestävästi. Tämä käy ilmi myös komission viime viikolla julkaisemista maakohtaisista suosituksista, joissa Suomeakin kehotetaan asteittain sopeuttamaan budjettiaan rakenteellisesti korkeampien puolustusmenojen ylläpitämiseksi.

Joka tapauksessa tähänastisten, joskin vähäisten kokemusten perusteella näyttää siltä, että komissio ei halua kansallisen poikkeuslausekkeen koskevan vain yhtä jäsenmaata. Tähän viittaavat paitsi toistaiseksi esitetyt kansalliset poikkeuslausekkeet, myös vain yhtä jäsenmaata koskevien hakemusten hylkääminen. Hylättyihin kuuluu muun muassa Suomen alustavassa talousarviosuunnitelmassa syksyllä 2024 hakema kansallinen poikkeuslauseke, jonka perusteluna oli heikentynyt turvallisuusympäristö. Joka tapauksessa poikkeuslausekkeet eivät siis muuta viiteuraa tai kansallista tavoitteenasettelua, vaan ne huomioidaan vasta korjaavan nettomenopolun tai kansallisen vaalikauden tavoitteen noudattamista arvioitaessa.

Sopeutustoimien lisäksi tarvitaan rakenteellisia uudistuksia ja investointeja 

Finanssipoliittisen parlamentaarisen työryhmän päätettyä helmikuussa keskipitkän aikavälin suunnitelman sopeutuskauden pidennyksestä, pohdittavaksi tulevat myös pidennyksen perusteluiksi tarjottavat rakenteelliset uudistukset ja investoinnit. Viime viikolla julkaistuista maakohtaisista suosituksista saa käsityksen komission ajatuksista Suomelta edellytettävistä uudistuksista ja investoinneista. Samat maakohtaiset suositukset toimivat myös pohjana EU:n seuraavan monivuotisen rahoituskehyskauden kansallisen ja alueellisen kumppanuussuunnitelman eli NRP-suunnitelman uudistuksille ja investoinneille. Myös tästä syystä neuvoston hyväksyttäväksi heinäkuussa tulevia suosituksia kannattaa lukea tarkasti. 

Julkisten investointien taso on ollut Suomessa suhteellisen tasainen, reilut neljä prosenttia suhteessa bruttokansantuotteeseen ja kasvavat puolustusinvestoinnit nostavat tätä. Lisätilaa julkisille investoinneille seuraavalla hallituskaudella tuo EU:sta saatava noin 2,7 miljardin euron rahoitus kansallisessa NRP-suunnitelmassa päätettäviin kansallisiin ja alueellisiin uudistuksiin, kuten 12. kesäkuuta julkaistussa raportissa EU:n monivuotisen rahoituskehyksen 2028–2034 kumppanuussuunnitelman hallintorakenteen valmistelussa todetaan. Tämän päälle tulee kansallinen osarahoitus eli niin sanotut kansalliset vastinrahat. Huomionarvoista on, että myöskään kansallista vastinrahaa ei oteta huomioon nettomenojen laskennassa. Omaisuudenmyyntitulojen hyödyntäminen sen sijaan ei juuri tuo liikkumatilaa julkisten investointien rahoitukseen.

Kun uudistuksia tarvitaan sekä keskipitkän aikavälin suunnitelmassa että NRP-suunnitelmassa, Suomi saattaa joutua määrittämään isolle määrälle kansallisia uudistuksia tavoitteita ja välitavoitteita sekä alistamaan uudistusten toteuttamisen EU:n valvontaan. Vaikka tähän on jossain määrin totuttu sekä elpymis- ja palautumissuunnitelman että ensimmäisen keskipitkän aikavälin suunnitelman kautta, on oletettavissa, että tavoitteenasettelua tältä osin joudutaan miettimään hyvin tarkasti, koska pelissä ovat sekä loivempi sopeutus että EU:lta NRP-suunnitelman tavoitteiden ja välitavoitteiden saavuttamisen perusteella saatava rahoitus. Tästä syystä onkin hyvä, että NRP-suunnitelma voidaan laatia yhdessä keskipitkän aikavälin suunnitelman kanssa valtiovarainministeriön johdolla, yhteistyössä valtioneuvoston kanslian ja muiden ministeriöiden kanssa, ja että NRP-suunnitelman investoinnit voidaan valmistella osana julkisen talouden suunnittelun kokonaisuutta.

Marketta Henriksson 
EU- ja kansainvälisten asioiden sihteeristön päällikkö