Malleja Kelan aseman ja ylimmän hallinnon järjestämiseksi

Valtiovarainministeriön 8.10.1996 asettama Kansaneläkelaitoksen hallinnollista asemaa selvittänyt työryhmä on jättänyt muistionsa valtiovarainministeriölle. Työryhmä on laatinut vaihtoehtoisia malleja Kansaneläkelaitoksen aseman ja ylimmän hallinnon järjestämiseksi sekä tehnyt lisäselvitystä edellyttäviä laitoksen hallintoa ja taloutta koskevia kehittämisehdotuksia.

Lähtökohdat

Sosiaaliturvan sisällöllinen ohjaus toteutetaan lainsäädännön avulla. Kansaneläkelaitoksella on lainsäädäntöön perustuva itsenäisyys ja riippumattomuus ratkaisutoiminnassa. Työryhmä pitää nykyistä menettelyä oikeana. Työryhmän tehtäviin ei kuulu tehdä esityksiä etuuksien muuttamisesta tai niiden rahoituksesta.

Kansaneläkelaitoksen tehtävien ja rahoituksen luonne on muuttunut laitoksen perustamisen jälkeen. Alkuperäisen yleisenä kansanvakuutuksena perustetun eläkevakuutuksen rinnalle ovat tulleet pääosin valtion budjettirahoituksella rahoitettavat sosiaaliturvaetuudet.

Työryhmä on työnsä tueksi kuvannut Kansaneläkelaitoksen tehtävien, rahoituksen ja organisaation kehitystä laitoksen perustamisesta vuonna 1937 nykyaikaan. Työryhmä on käyttänyt työnsä pohjana myös Kansaneläkelaitoksen teettämiä asiakaspalvelututkimuksia ja laitoksen toiminnan tehokkuutta kuvaavia selvityksiä.

Kelan palvelutaso hyvä

Kansaneläkelaitoksen palveluverkko on valtionhallinnon säästöistä huolimatta pystytty säilyttämään hyvin kattavana. Asiakastyytyväisyys on selvitysten mukaan hyvä. Myös laitoksen hoitamien tehtävien sisällöstä vastaavien ministeriöiden mukaan laitos on hoitanut täytäntöönpanotehtävänsä hyvin. Kansaneläkelaitos on suoriutunut hyvin myös sille viime vuosina siirretyistä uusista tehtävistä. Opintotukipäätökset ovat kuitenkin viivästyneet tänä syksynä. Toiminnan tehokkuudessa ja sisällössä ei ole työryhmän mielestä sellaisia ongelmia, jotka edellyttäisivät laitoksen hallinnon muuttamista. Kansaneläkelaitos on lisäksi mukana useissa yhteispalveluhankkeissa, jotka sisältävät pääosin yleistä neuvontaa sekä esitteiden ja lomakkeiden jakamista ja vastaanottoa.

Kelan asema tarkastelussa

Kansaneläkelaitoksen erillisyys valtioneuvostosta ja sen alaisesta hallinnosta perustuu laitoksen itsenäiseen valtiosääntöoikeudelliseen asemaan eduskunnan valKvonnassa. Kansaneläkelaitoksen hallinto ja valvonta ovat poikkeus vallan kolmijako-opista, jonka mukaan valtioneuvosto vastaa eduskunnan päättämän lainsäädännön toimeenpanotehtävistä.

Kansaneläkelaitoksen asemaa on aiemmissa selvityksissä tarkasteltu lähinnä eduskunnan alaisena itsenäisenä sosiaaliturvan täytäntöönpanosta vastaavana laitoksena, ja muutosehdotukset ovat koskeneet pääosin laitoksen ylimpien hallintoelinten kokoonpanoa ja keskinäistä suhdetta. Työryhmä on tämän lisäksi toimeksiantonsa mukaisesti tarkastellut Kansaneläkelaitoksen asemaa ja sen hoitamia tehtäviä myös osana laajempaa valtioyhteisökokonaisuutta ja kansalaisille tarjottavien palvelujen toimeenpanon kokonaisuutta.

Malleja Kelan aseman ja ylimmän hallinnon järjestämiseksi

Työryhmä on kartoittanut vastaisen päätöksenteon tueksi nykytilan lisäksi erilaisia malleja kansaneläkelaitoksen aseman ja ylimmän hallinnon järjestämiseksi. Mallit on ymmärrettävä esimerkinomaisiksi. Esitettyjen mallien rinnalle voidaan rakentaa lukuisia muitakin malleja. Työryhmä ei ole ottanut kantaa, mikä esitetyistä malleista tulisi valita Kansaneläkelaitoksen hallinnon järjestämisen pohjaksi. Kaikissa vaihtoehdoissa eduskunnan valitsemat valtuutetut valvoisivat laitoksen hallintoa ja toimintaa.

Kansaneläkelaitoksen nykyisessä hallintomallissa ylimmät hallintoelimet ovat valtuutetut, hallitus ja lisätty hallitus. Hallitukseen kuuluu laitoksen pääjohtaja ja viisi johtajaa, jotka tasavallan presidentti nimittää eduskunnan valitsemien valtuutettujen esityksestä. Lisättyyn hallitukseen kuuluu hallituksen jäsenten lisäksi valtioneuvoston nimeämät lisäjäsenet, jotka edustavat eri intressipiirejä. Yleistoimivalta on hallituksella. (vaihtoehto 1)

Nykyistä hallintomallia voidaan muokata tarkistamalla lisätyn hallituksen kokoonpanoa ja tehtäviä. (vaihtoehto 2A)

Lisätty hallitus olisi myös mahdollista korvata valtioneuvoston nimittämällä valtuustotyyppisellä elimellä, joka olisi kokoonpanoltaan nykyistä lisättyä hallitusta suppeampi ja jolla olisi lisättyä hallitusta keskeisempi asema Kansaneläkelaitoksen johtamisessa. Malliin saattaa liittyä valtiosääntöoikeudellisia ongelmia. (vaihtoehto 2B)

Yleistoimivallan omaavan hallituksen rooli vahvistuisi ja hallintorakenne muuttuisi nykyisestä kolmiportaisesta kaksiportaiseksi, mikäli lisätty hallitus lakkautettaisiin ja tehtävät siirrettäisiin hallitukselle. (vaihtoehto 2C)

Eduskunnan ja sen asettamien valtuutettujen asema vahvistuisi, jos lisätyn hallituksen tehtävät jaettaisiin hallituksen ja valtuutettujen kesken. Mikäli valtuutettujen valtaoikeudet laajenisivat olennaisesti nykyisestä valvontatehtävästä laitoksen ohjaus- ja hallintotehtäviin, lainmuutos saattaisi edellyttää perustuslain säätämisjärjestystä. (vaihtoehto 2D)

Suurempaa muutosta nykyiseen hallintomalliin merkitsisi vaihtoehto, jossa ylimpänä hallinto- ja johtoelimenä olisi pääosin Kansaneläkelaitoksen hallinnon ulkopuolisista henkilöistä koostuva valtioneuvoston nimittämä luottamuselin. Nykyistä hallitusta vastaava päätoimisista johtajista koostuva johtoryhmä/johtokunta vastaisi päätösten täytäntöönpanosta ja operatiivisesta johtamisesta pääjohtajan tukena. Kansaneläkelaitos säilyisi eduskunnan alaisena itsenäisenä julkisoikeudellisena laitoksena, mutta yleistoimivallan siirtäminen valtioneuvoston nimittämälle luottamushenkilöhallitukselle merkitsisi valtioneuvoston vaikutuksen tosiasiallista lisääntymistä siinä määrin, että voitaisiin puhua valtioneuvoston välillisestä ohjauksesta. On mahdollista, että tässä vaihtoehdossa Kansaneläkelaitoksen valtiosääntöön perustuvan itsenäisen ja riippumattoman aseman katsotaan muuttuvan niin, että muutos edellyttäisi perustuslain säätämisjärjestystä. (vaihtoehto 3)

Kansaneläkelaitoksen hallinnollinen ja taloudellinen asema muuttuisi selvästi, jos se siirrettäisiin valtioneuvoston tulosohjauksen piiriin muiden keskushallinnon toimintayksiköiden tapaan. Laitos tulisi kokonaan valtion talousarvion piiriin. Tämä merkitsisi, että valtion talousarvio kasvaisi yli 26 miljardia markkaa, ellei siirryttäisi nettobudjetointiin. Julkisen sektorin kokonaismenot eivät kuitenkaan nousisi. Hallintorakenne olisi pääosin samanlainen kuin edellisessä vaihtoehdossa. Tulosohjausmalli olisi räätälöitävä ottaen huomioon, että Kansaneläkelaitosta ohjaisi usea ministeriö. Tulosohjausvaihtoehto edellyttäisi perustuslain säätämisjärjestystä. (vaihtoehto 4)

Muita kehittämisehdotuksia

Työryhmä on lisäksi nostanut esille lisäselvitystä edellyttäviä laitoksen hallintoa ja taloutta koskevia kehittämisehdotuksia, jotka voisivat olla toteutettavissa kaikissa esitellyissä vaihtoehdoissa.

Kansaneläkelaitoksen toimintaorganisaatiota koskevat säännökset tulisi selkeyden vuoksi koota erillisiin hallintosäädöksiin.

Kansaneläkelaitoksen päätöksentekoelimessä tulisi olla nykyisen julkishallinnon ja yksityissektorin yleisen käytännön mukaisesti myös henkilöstön edustus.

Kansaneläkelaitoksen maksamien eri etuuksien hallintokustannukset tulisi eritellä vuosittain. Lisäksi tulisi selvittää, olisiko tarkoituksenmukaista kohdentaa ne ao. etuuden määrärahoihin.

Jatkossa tulisi selvittää, miten Kansaneläkelaitoksen suhde Kansaneläkelaitoksen järjestämästä kuntoutuksesta annetussa laissa todettuihin ns. yhteistoimintasäätiöihin tulisi järjestää. Säätiöt ovat itsenäisiä, mutta Kansaneläkelaitos osallistuu säätiöiden johtoelimiin ja on rahoittanut laitosten investointeja. Kansaneläkelaitos käyttää palvelujen hankinnassa kilpailuttamismenettelyä ja hankkii palveluja myös muista laitoksista. Julkishallinnon tasapuolisuus palvelujen tilaajana/tuottajana tulee varmistaa.

Asiakkaan näkökulmasta Kansaneläkelaitoksen tarjoamia palveluja ja niiden järjestämistä on mahdollista tarkastella osana muita julkishallinnon palveluja. Kansaneläkelaitos voi itse päättää palveluverkkonsa laajuudesta. Tästä aiheutuvat toimintakustannukset maksetaan kansaneläke- ja sosiaalivakuutusrahastoista, viime kädessä valtion budjetista. Kansaneläkelaitoksen ja sen paikallistoimistojen hoitamaa tehtäväkokonaisuutta ei kuitenkaan enää voitane huomattavasti laajentaa tehtävien vaatiman erityisosaamisen vuoksi. Kysymykseen voisivat tulla sosiaaliturvaan ja siihen läheisesti liittyvät asiat. Valtakunnallisesti, alueellisesti tai paikallisesti voitaisiin sopia erilaisista yhteistyömuodoista julkishallinnon palvelujen järjestämisessä.

Kansaneläkelaitoksen henkilöstön oikeudellista asemaa ei ole määritelty lainsäädännössä. Kansaneläkeasetuksen mukaan Kansaneläkelaitoksen toimihenkilöiden palkkauksen perusteista, työajasta ja vuosilomista määrätään lisätyn hallituksen vahvistamilla ohjesäännöillä. Laitos ja toimihenkilöitä edustava järjestö ovat tehneet valtion pääsopimusta vastaavan sopimuksen, jonka

mukaan laitoksen toimihenkilöiden palvelussuhteen ehdoista sovitaan toimiehtosopimuksin. Henkilöstön asemaa koskevan lainsäädännön tarvetta tulee selvittää erikseen.

Työryhmän muistioon liittyy pääjohtaja Pekka Tuomiston henkilökohtainen kannanotto.

Lisätietoja antavat työryhmän puheenjohtaja, ylijohtaja Arto V. Klemola (STM), p. 160 3795 ja sihteerit, vanhempi hallitussihteeri Liisa Perttula (STM) p. 160 3797 ja hallintopäällikkö Juhani Rantamäki (Kela) p. 434 1409.