Statsrådets utrednings- och forskningsverksamhet
Rapport: Mer interaktion, försök, prognostisering och ödmjukhet till den offentliga förvaltningens styrning

Hur ser utvecklingen och den aktuella situationen inom den finska statens styrning ut? Rapporten som publicerades den 19 mars sammanställer de viktigaste observationerna och rekommendationerna i forskning kring systemiskhet i statens styrning och föregripande förvaltning. Projektet genomfördes av MDI, Vasa universitet, Frisky & Anjoy och Demos Helsinki.

Undersökningen, som genomfördes som en del av statsrådets gemensamma utrednings- och forskningsverksamhet, skapar en övergripande bild av utvecklingen inom styrning och stärker debatten om möjligheterna kring fenomenbaserad och systemisk styrning.

Systemnavigering för styrning av verksamhetsprinciper inom offentlig förvaltning och föregripande och systemisk förvaltning

Delfaktorer inom systemisk föregripande förvaltning är fenomenorientering, tväradministration, interaktion och experiment. I rapporten kallas helheten systemnavigering.

Utmaningarna och möjligheterna i föregripande och systemisk förvaltning ligger inte i egenskaperna hos institutioner och aktörer utan i förhållandena mellan dem. Avgörande är de förvaltningsstrukturer och verksamhetssätt som uppkommer vid interaktion och som styr interaktioner. I rapportens förslag till utveckling framhävs ett ödmjukt grepp till beslutsfattande samt förtroende, framsynthet och lärande såväl inom planering av politik som i beslutsfattande.

Covid-19-krisen har bidragit med en exceptionell ram för granskning av verktyg för föregripande förvaltning och systemisk styrning under krisförhållanden. Undantagsförhållanden har stärkt behovet av systemiskhet och prognostisering. 

Rapportens rekommendationer för utveckling:

1. Praxisen inom statens styrning bör bättre beakta balansen mellan centralisering och decentralisering, med vilken praktiskt arbete, interaktion och framtagning, utvidgning och utnyttjande av innovationer kan påverkas. Det är ofta svårt att ändra system eftersom förhållanden avseende makt, interaktion och beroende och resurserna är fastkopplade till silor för verksamhetsområden och förvaltningsområden. Decentralisering kan dock lösgöra tidigare kopplingar och göra den lokala och regionala nivån till den statliga styrningens bästa partner i förnyelse. Det finns redan flera kanaler för genomförande av deltagande, organisering av tjänster och samarbete, såsom genomförandet av strategin för den offentliga förvaltningen, förnyandet av resultatstyrningen, statens och kommunernas samrådsförfarande och MBL-avtal.
2. Försök ska stödas genom decentraliserad genomföring och centraliserad informationsinsamling. De exempel på internationell och nationell experimenterade och kunskapsbaserad förvaltning som analyserats i undersökningen visar att transparensen i den information som tas fram i försök och den systematiska analysen och utnyttjandet av informationen stödjer godkännandet av förnyelser. Informationsstyrning, gemensamma regler och gemensam rapporteringspraxis samt bedömning med standardiserade metoder och modeller möjliggör även lärande från försök på lokal och regional nivå. Det finns skäl att vid uppföljningen av genomförandet av strategin för den offentliga förvaltningen och regeringsprogrammet från början notera kanaler och informationskällor för uppföljning och bedömning.
3. Innovationer inom den offentliga sektorn bör anses vara ett viktigt kompetenskapital, tolkas bredare och införas i större omfattning. En del av systemnavigeringen och den ödmjuka styrningen som det tagits fasta på i projektet är en förmåga och kompetens för att styra interaktion såväl med traditionella styrmekanismer (lagstiftnings-, budget- och resultatstyrning) som nya verktyg (försök, användarorienterade och innovationer som uppkommit genom crowdsourcing och informationslager och former av informationsinsamling) och urskilja när en viss form av styrning är den lämpligaste. Detta bredare perspektiv för innovationer bör stödas bland annat i statsrådets introduktions- och utbildningsverksamhet, inom vilken hanteringen av systemiska förmågor bör stärkas i kompetensen för samtliga tjänstemän (till exempel i systematisk utveckling av strategisk kompetens vid statsrådet och i utbildningsinnehåll, inkl. HAUS) samt i styrningen av FoUI-verksamhet (till exempel FoUI-färdplanen).
4. Strategin för reformeringen av den offentliga förvaltningen ska fungera som huvudkanal för systemisk styrning. Strategin om den offentliga förvaltningen som publicerades i december 2020 gav ett löfte om att skapa en hållbar vardag i framtiden och ett tryggt och fungerande samhälle i alla situationer. Detta mål är lagom pragmatiskt även för styrningen av den finska staten, men även ett ambitiöst och humant mål. Det är bra att i strategin utarbeta en plan för genomförande, vars uppföljning har utrymme för gemensam tolkning och dialog bland annat mellan staten och landskapen, enligt regeringsprogrammets prioriteringar mellan ministerier och den underställda förvaltningen samt statsrådet och kommunerna.
5. En mer sömlös koppling av försök och forskningsrön till huvudströmningen i den statliga styrningen ska göras till den röda tråden vid kunskapsbaserad ledning inklusive i genomförandeplanen för regeringsprogrammet och i budgetstyrning. Historiska data är inte nödvändigtvis det bästa beviset för kommande systemändringar och det är viktigt att beakta iakttagandet av regelbundenhet, ömsesidiga beroenden och uppkomst i systemet i stället för splittrade atomistiska data och uppgifter.
6. Systemstyrning som överskrider gränserna för förvaltning, sektorer och vetenskapsgrenar förutsätter incitament, bra exempel på föregångare och praktiskt utrymme (fysiskt, mentalt, med koppling till beslutsfattande och interaktion). Styrning på flera nivåer och med interaktion kräver systemtänkande. Metoder inom systemtänkande har inte ännu till fullo utnyttjats inom de viktigaste förvaltningsprocesserna (i synnerhet inom budgetering eller beredning av lagstiftning).
7. Prognostisering och föregripande förvaltning ska överföras från sina separata processer till centrum för styrningspraxis och införas brett i den statliga styrningen samt i den samhälleliga dialogen, även med digitala verktyg. Ökandet av inkludering i framtidsredogörelsen är en utmärkt möjlighet som redan genomförs. Tillgängligheten till information främjas av smarta lösningar och av att digitala möjligheter utnyttjas till fullo och dessa stärker även framtidsscenariernas trovärdighet. I beredningen av spetsprojekt och reformer bör även prognostiseringsdata och den artificiella intelligensens potential beaktas i en större utsträckning än tidigare, bland annat med lägesrum som upprättas till stöd för genomförandet av reformer eller genom att göra framtidsöversikter mer tillgängliga för en bredare samhällelig debatt och gemensam utveckling. 
8. Tidsmässigt finns det skäl att samtidigt vara rask och tålmodig. Redan idag är stärkandet av systemiskhet verklighet inom förvaltningen. Det politiska beslutsfattandets kortsiktighet och den långsiktighet som stora systemiska ändringar förutsätter är dock en utmaning för föregripande förvaltning. Tillämpningen av det systemiska verksamhetssättet som föreslås i rapporten samt den prognostisering, experimentering och situationskänslighet som ingår i den är fortfarande avlägsna ideal, men kan vara en del av det systemiska steget som krävs för att svara på de största utmaningarna i samhället. Här är det bäst att gå vidare på det sätt som är enklast dvs. genom att börja från de processer inom vilka man redan blivit mycket medveten om systemiskhet (bland annat den gröna omställningen, livslångt lärande, arbetet i framtiden, välfärdsekonomi). Samtidigt är det nödvändigt att i informations-, budget- och resultatstyrning beakta de processer och ändringar som endast kan uppnås på längre sikt under en längre tidsperiod som sträcker sig över flera regeringsperioder.

Mer information:

Kaisa Lähteenmäki-Smith, ledare för forskningskonsortiet, MDI, tfn 050 513 4810, [email protected] och
finansrådet Katju Holkeri, ordförande för projektets styrgrupp, finansministeriet, tfn 040 476 49880, [email protected]

Inom statsrådets gemensamma utrednings- och forskningsverksamhet (VN TEAS) tar man fram information till stöd för beslutsfattandet, den kunskapsbaserade ledningen och verksamheten. Utrednings- och forskningsverksamheten styrs av en utrednings- och forskningsplan som statsrådet årligen fastställer. De som producerar informationen ansvarar för innehållet i rapporterna i publikationsserien för utrednings- och forskningsverksamheten. Innehållet återspeglar inte nödvändigtvis statsrådets ståndpunkt.