Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminta
Raportti: Lisää vuorovaikutusta, kokeiluja, ennakointia ja nöyryyttä julkishallinnon ohjaukseen

Mikä on Suomen valtion ohjauksen kehitys ja nykytila? 19. maaliskuuta julkaistu raportti kokoaa yhteen valtion ohjauksen systeemisyyttä ja ennakoivaa hallintaa käsittelevän tutkimuksen päähavainnot ja suositukset. Hankkeen toteuttivat MDI, Vaasan yliopisto, Frisky & Anjoy ja Demos Helsinki.

Osana valtioneuvoston yhteistä selvitys- ja tutkimustoimintaa toteutettu tutkimus tarjoaa kokonaiskuvan ohjauksen kehityksestä ja vahvistaa keskustelua ilmiölähtöisen ja systeemisen ohjauksen mahdollisuuksista.

Järjestelmänavigointi ohjaamaan julkisen hallinnon toimintaperiaatteita ja ennakoivaa ja systeemistä hallintaa

Systeemisen ennakoivan hallinnan osatekijöitä ovat ilmiölähtöisyys, poikkihallinnollisuus, vuorovaikutteisuus ja kokeilevuus. Kokonaisuutta kutsutaan raportissa järjestelmänavigoinniksi.

Ennakoivan ja systeemisen hallinnan haasteet ja mahdollisuudet eivät piile instituutioiden ja toimijoiden ominaisuuksissa vaan niiden välisissä suhteissa. Olennaista ovat vuorovaikutuksessa syntyvät ja vuorovaikutusta ohjaavat hallinnan rakenteet ja toimintatavat. Raportin kehittämissuosituksissa korostetaan nöyrää lähestymistapaa päätöksentekoon sekä luottamusta, tulevaisuussuuntautuneisuutta ja oppimista niin politiikan suunnittelussa kuin päätöksenteossakin.

Covid-19-kriisi on tarjonnut poikkeuksellisen viitekehyksen ennakoivan hallinnan ja systeemisen ohjauksen välineiden tarkasteluun kriisiolosuhteissa. Poikkeustilanne on vahvistanut systeemisyyden ja ennakoinnin tarvetta.  

Raportin kehittämissuositukset:

1. Valtion ohjauksen käytäntöjen on huomioitava paremmin keskittämisen ja hajauttamisen välinen tasapaino, jolla vaikutetaan käytännön työhön, vuorovaikutukseen ja innovaatioiden luomiseen, laajentamiseen ja hyödyntämiseen. Järjestelmiä on usein vaikea muuttaa, koska valta-, vuorovaikutus- ja riippuvuussuhteet ja resurssit on lukittu toimiala- ja hallinnonalasiiloihin. Hajauttaminen voi kuitenkin avata aiempia lukkiutumia ja tehdä paikallisesta ja alueellisesta tasosta valtion ohjauksen parhaan uudistamiskumppanin. Osallistumisen, palvelujen organisoinnin ja yhteistyön toteutukseen on olemassa jo useita kanavia, kuten julkisen hallinnon strategian toimeenpano, tulosohjauksen uudistaminen, valtion ja kuntien neuvottelumenettelyt ja MAL-sopimukset.
2. Kokeiluja on tuettava hajautetulla toteutuksella ja keskitetyllä tiedonkeruulla. Tutkimuksessa analysoidut kansainväliset ja kansalliset kokeilevan ja tietoperusteisen hallinnan esimerkit osoittavat, että kokeilujen tuottaman tiedon läpinäkyvyys, systemaattinen analysointi ja hyödyntäminen tukevat uudistusten hyväksyttävyyttä. Informaatio-ohjaus, yhteiset säännöt ja raportointikäytännöt, sekä arviointi standardisoiduilla menetelmillä ja malleilla mahdollistaa myös paikallisen ja alueellisen tason kokeiluista oppimisen. Julkisen hallinnon strategian ja hallitusohjelman toimeenpanon seurantaan on syytä kirjata alusta alkaen seurannan ja arvioinnin kanavat ja tietolähteet.
3. Julkisen sektorin innovaatiot on nähtävä tärkeäksi osaamispääomaksi, tulkittava laajemmin ja saatava laajemmin käyttöön. Osa hankkeessa hahmotettua järjestelmänavigointia ja nöyrää ohjausta on kyvykkyys ja taito ohjata vuorovaikutusta sekä perinteisin ohjausmekanismein (lainsäädäntö- budjetti- ja tulosohjaus) että uusin välinein (kokeilut, käyttäjälähtöiset ja joukkoistetut innovaatiot ja tietovarannot ja tiedonkeruun muodot) ja erottaa, milloin mikäkin ohjausmuoto on soveltuvin. Tätä innovaatioiden laajempaa näkökulmaa tulisi tukea mm. valtioneuvoston perehdyttämis- ja koulutustoiminnassa, jossa tulisi vahvistaa systeemisten kyvykkyyksien hallintaa kaikkien virkamiesten osaamisessa (esim. valtioneuvoston strategisten osaamisten systemaattisessa kehittämisessä ja koulutussisällöissä, ml. HAUS) sekä TKI-toiminnan ohjauksessa (esim. TKI-tiekartta).
4. Julkisen hallinnon uudistamisen strategian tulisi toimia systeemisen ohjauksen pääkanavana. Joulukuussa 2020 julkaistu julkisen hallinnon strategia antoi lupauksen tulevaisuuden kestävän arjen ja kaikissa tilanteissa toimivan ja turvallisen yhteiskunnan rakentamisesta. Tämä tavoite on myös Suomen valtion ohjaukselle sopivan pragmaattinen, mutta myös kunnianhimoinen ja ihmisläheinen tavoite. Strategian osaksi on hyvä laatia toimeenpanosuunnitelma, jonka seurannassa on tilaa yhteiselle tulkinnalle ja dialogille mm. valtion ja maakuntien välillä, hallitusohjelman painopistealueittain ministeriöiden ja alaisen hallinnon välillä sekä valtioneuvoston ja kuntien välillä.
5. Kokeilujen ja tutkimusnäytön nivominen saumattomammin valtion ohjauksen valtavirtaan on otettava valtioneuvoston tiedolla johtamisen punaiseksi langaksi ml.  hallitusohjelman toimeenpanosuunnitelmassa ja budjettiohjauksessa. Historiatieto ei välttämättä tarjoa parasta näyttöä tuleville järjestelmämuutoksille, ja on tärkeää kiinnittää huomiota järjestelmän säännönmukaisuuksien, keskinäisriippuvuuksien ja ilmaantumisen havaitsemiseen hajautuneen atomistisen datan ja tiedon sijaan.
6. Hallinnon-, sektori- ja tieteenalarajat ylittävä järjestelmäohjaus edellyttää kannusteita, hyviä edelläkävijäesimerkkejä ja käytännön tilaa (fyysistä, ajatuksellista, päätöksentekoon ja vuorovaikutukseen liittyvää). Monitasoinen ja vuorovaikutteinen ohjaus vaatii järjestelmäajattelua. Järjestelmäajattelun menetelmiä ole vielä hyödynnetty täysimääräisesti keskeisissä hallintoprosesseissa (erityisesti budjetoinnissa tai lainsäädännön valmistelussa).
7. Ennakointi ja ennakoiva hallinta on saatava irrallisista prosesseistaan ohjauskäytäntöjen keskiöön ja laajasti käyttöön valtionohjauksessa sekä yhteiskunnallisessa vuoropuhelussa, myös digitaalisin keinoin. Tulevaisuusselonteon osallistavuuden lisääminen on tässä oiva jo toteutuksessa oleva mahdollisuus. Digitaalisten mahdollisuuksien täysimääräinen hyödyntäminen ja älykkäät ratkaisut parantavat tiedon saatavuutta ja vahvistavat myös tulevaisuusskenaarioiden uskottavuutta. Kärkihankkeiden ja reformien valmistelutyössä tulisi myös entistä paremmin huomioida ennakointitietoa ja tekoälyn mahdollisuuksia, mm. reformien toteutuksen tueksi perustettavilla tilannehuoneilla tai tulevaisuuskatsauksien avaamisella laajemman yhteiskunnallisen vuoropuhelun kohteiksi ja yhteiskehitettäväksi.  
8. Ajallisesti on syytä toimia samaan aikaan ripeästi ja kärsivällisesti. Systeemisyyden vahvistaminen on jo tänään todellisuutta hallinnossa. Poliittisen päätöksenteon lyhytjänteisyys ja suurien systeemisten muutosten edellyttämä pitkäjänteisyys asettavat kuitenkin ennakoivalle hallinnalle haasteen. Raportissa ehdotettavan systeemisen toimintatavan soveltaminen ja sen sisältämä ennakoivuus, kokeilevuus ja tilanneherkkyys ovat vielä kaukaisia ideaaleja, mutta voivat olla osa sitä systeemistä loikkaa, minkä yhteiskunnan suurimpiin haasteisiin vastaaminen edellyttää. Tässä on hyvä edetä helpoimman kautta eli aloittamalla niistä prosesseista, joissa systeemisyyteen on jo vahvasti herätty (mm. vihreä siirtymä, jatkuva oppiminen, tulevaisuuden työ, hyvinvointitalous). Samalla on tarpeen huomioida informaatio-, budjetti-, tulosohjauksessa ne prosessit ja muutokset, joihin päästään vain yli hallituskausien ulottuvalla pidemmällä aikajänteellä.

Lisätietoja:

tutkimuskonsortion johtaja Kaisa Lähteenmäki-Smith, MDI, p. 050 513 4810, [email protected] sekä
hankkeen ohjausryhmän puheenjohtaja, finanssineuvos Katju Holkeri, valtiovarainministeriö, p. 040 476 49880, [email protected]

Valtioneuvoston yhteisellä selvitys- ja tutkimustoiminnalla (VN TEAS) tuotetaan tietoa päätöksenteon, tiedolla johtamisen ja toiminnan tueksi. Sen toimintaa ohjaa valtioneuvoston vuosittain vahvistama selvitys- ja tutkimussuunnitelma. Selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarjassa julkaistujen raporttien sisällöstä vastaavat tiedon tuottajat, eikä sisältö välttämättä edusta valtioneuvoston näkemystä.