Hyvä informaatio-ohjaus vaikuttaa ja tuo tulosta
Valtion informaatio-ohjaus on tukenut hyvin laatutyötä, mutta palveluiden kehittämisen ja tuottavuuden kannalta informaatio-ohjaus on ollut puutteellista, toisinaan jopa kustannuksia kasvattavaa. Oikein toteutettuna valtion informaatio-ohjauksella yhdessä kunta- ja palvelurakenneuudistuksen kanssa voidaan edistää kuntien tuottavuutta, kehittämiskykyä ja tiedon hyödyntämistä. Informaatio-ohjaus tulisi myös kytkeä poliittiseen tavoiteasetteluun. Ohjauksen keinovalikoimaa tulisi pohtia jo silloin, kun asetetaan tavoitteita ja mietitään niiden toimeenpanoa.
Lapin yliopiston professorit Jari Stenvall ja Antti Syväjärvi ovat tutkineet valtion informaatio-ohjauksen merkitystä kuntien sosiaali- ja terveyspalveluissa sekä opetuksessa. Valtiovarainministeriön tilaama selvitys Onks tietoo? Valtion informaatio-ohjaus kuntien hyvinvointitehtävissä julkistettiin 8.3.2006 Helsingissä.
Informaatio-ohjaus tarkoittaa sellaista tiedon jakamista ja välittämistä, jolla pyritään vaikuttamaan ohjauksen kohteena olevaan toimijaan. Tietoa välitetään esimerkiksi tutkimusten, suositusten, suunnitelmien, raporttien ja periaatekannanottojen kautta. Informaatio-ohjaukseen ei sinällään liity määräyksiä, eikä pakottavia velvoitteita tai sanktioita, vaan se on luonteeltaan ei-sitovaa. Tutkimuksessa tarkasteltiin sosiaali- ja terveysministeriön, opetusministeriön sekä Stakesin ja opetushallituksen kuntiin suuntautuvaa informaatio-ohjausta. Ohjauskäytännöt poikkeavat toisistaan. Tutkimus perustuu keskushallinnon virkamiesten haastatteluihin, sosiaali- ja terveystoimen ja sivistystoimen johtajille suunnattuun kyselyyn sekä ns. focus-group -aineistoon.
Tutkimus osoitti, ettei informaatio-ohjauksen vaikuttavuudesta ole kovin selkeää käsitystä. Informaatio-ohjaus on tapahtunut eri muotojen, kuten arvioinnin, suositusten ja vertaisoppimisen kautta. Toteutus ei ole koordinoitua, eivätkä informaatio-ohjauksen muodot aina tue toisiaan tai muodosta keskenään riittävän ehyttä kokonaisuutta. Suhde resurssi- ja normiohjaukseen ei aina ole johdonmukainen ja looginen. Lisäksi valtion keskushallinnon organisaatioiden roolit näyttäytyvät kuntatoimijoille jossakin määrin epämääräisinä ja paikoitellen kunnat kokevat hukkuvansa tiedon tulvaan.
Keskushallinnossa ongelmana nähdään kapasiteetti- ja osaamisvaje tiedon hyödyntämisessä, kun taas kuntatoimijat nostavat esille lähinnä ajan ja taloudellisten resurssien puutteen sekä ohjauksen epäyhtenäisyyden. Kuntatasolla tuotannollis-taloudellinen suhtautumistapa informaatio-ohjaukseen on selkeämmin edustettuna kuin valtion keskushallinnossa.
Tutkijoiden mukaan informaatio-ohjaus on hyväksytty ohjausmuoto, mutta sekä ohjausta että sen vastaanottamista pitäisi vahvistaa koulutuksella. Valtion keskushallinnossa koulutukseen tulisi sisältyä esimerkiksi kuntatuntemusta, taloudellista arviointia, tiedon johtamista, viestintää sekä ohjausvälineiden käyttöä. Kuntapuolella puolestaan tarvittaisiin tiedon hyödyntämiseen liittyvää koulutusta.
Tutkijoiden mielestä erityisesti arviointitoiminta on vaikutuksiltaan melko vähäinen. Arviointien tuloksia ei hyödynnetä riittävästi kunnan arjessa eikä myöskään keskushallinnon päätöksenteossa. Kuntakentän mielestä arviointia on liikaa eikä se aina kohtaa kuntien tiedon tarvetta. Informaatio-ohjaukseen tulisi sisällyttää enemmän toiminnan kehittämistä palvelevaa tuottavuus- ja vaikuttavuustietoa, jota pitäisi myös käyttää ohjauksessa. Tutkijat ehdottavatkin, että arviointitiedon kytkentä kuntien ohjaukseen otetaan uudelleen tarkasteluun.
Tiedon, tietovarantojen, toimintaprosessien ja teknologian hallinta ohjaaja-ohjattava -suhteessa ovat ongelmallisia. Siksi tiedon laatuun, yhtenäisyyteen ja käyttöön liittyvään kehittämistyöhön olisi panostettava. Esimerkiksi tiedon keräyksen ja tietosisältöjen määrittelyn pitäisi olla nykyistä koordinoidumpaa.
Henkilökohtainen vuorovaikutus näyttää esiintyessään vahvistavan informaatio-ohjauksen vaikuttavuutta. Ohjauksen tulisikin olla keskustelevampaa ja sopimuksellisempaa kuin nykyisin. Ns. focus-group -haastatteluissa ehdotettiinkin mm. säännöllisiä alueellisia, esimerkiksi seutukunnittain järjestettäviä tapahtumia, joissa käytäisiin läpi alalla oleva uusi tieto ja sen anti. Tärkeää olisi myös aikaansaada hankkeita tai yhtenäisempiä menettelytapoja, jotka tavoittaisivat paremmin kuntien kehittämistoiminnan ja poliittiset päätöksentekijät.
Tutkimuksen ohjausryhmä pitää tärkeänä yhtenäisten periaatteiden linjaamista hyvinvointipalvelujen informaatio-ohjaukselle. Ohjausryhmä korostaa mm. toiminnallisten ja taloudellisten vaikutusten arviointien tehostamista ja ennakoivaa ohjausta sekä parempaa tieto- ja viestintätekniikan käyttöä tiedon hallinnan ja ohjauksen vuorovaikutteisuuden parantamisessa. Valtiovarainministeriön hallinnon kehittämisosasto voisi käynnistää kehittämistyön.
Ohjausryhmä esittää myös, että esim. Kunnallistalouden ja -hallinnon neuvottelukunta asettaisi suppean työryhmän tai selvitysmiehen tekemään ehdotukset hyvinvointipalvelujen / peruspalvelujen arviointitoiminnan toteutuksen ja koordinaation tehostamisesta.
Hallinnonaloittaisissa strategioissa, ohjelmissa ja muussa kehitystyössä olisi hyvä kiinnittää erityistä huomiota tutkimuksen, kehitystyön ja arviointityön verkottamiseen ja hyödyntämiseen palvelutuotannon kehittämisessä. Ehdotettuihin jatkotoimiin tulisi kytkeä mukaan myös palvelutuotannon käytännön asiantuntijoita ja tutkijoita.
Lisätietoja: Lapin yliopiston tutkijat, professori Jari Stenvall, puh. 040-8284350 ja professori Antti Syväjärvi, puh. 0400-606244 sekä ohjausryhmän jäsenet neuvotteleva virkamies Raili Mäkitalo, puh. (09) 160 34869 ja hallitusneuvos Miliza Vasiljeff, puh. (09) 160 33220.
Onks tietoo? Valtion informaatio-ohjaus kuntien hyvinvointitehtävissä löytyy valtiovarainministeriön Internet-sivulta, osoitteesta www.vm.fi/julkaisusarjat kohdasta Tutkimukset ja selvitykset.