Erityisasiantuntija Atro Andersson, professori Kirsi-Maria Halonen, vanhempi asiantuntija Jussi Pyykkönen ja professori Janne Tukiainen:
Julkisista hankinnoista on mahdollista säästää yli 500 miljoonaa – mutta se edellyttää isoja muutoksia
Pystymme säästämään julkisista hankinnoista satoja miljoonia euroja vuodessa, kun tehostamme hankintoja muuttamalla lainsäädäntöä. Julkisiin hankintoihin kuluu nykyisin kymmeniä miljardeja euroa vuodessa, kirjoittavat erityisasiantuntija Atro Andersson, professori Kirsi-Maria Halonen, vanhempi asiantuntija Jussi Pyykkönen ja professori Janne Tukiainen.
Myöhemmin julkaistavassa selvityksessä on arvioitu, miten paljon julkisissa hankinnoissa voitaisiin säästää ja miten säästötoimia voitaisiin ohjata. Selvityksessä on kartoitettu talous- ja oikeustieteellistä tutkimusta julkisista hankinnoista. Lisäksi on selvitetty, miten muut Euroopan maat ovat ohjanneet hankintoja.
Lainsäädännön muuttaminen tuo säästöjä
Kartoituksemme perusteella seuraavat ohjauskeinot voisivat tuoda merkittäviä säästöjä:
- Muutamme hankintalakia siten, että asetamme tarjouskilpailuun vaatimuksen kilpailun toteutumisesta. Mikäli tarjouksia tulisi vain yksi, kilpailutus pitäisi uusia. Vastaava uudistus Tšekissä tuotti 10 prosentin säästöt hankinnoissa, joita muutos koski.
- Pyrimme edistämään keskitettyjen hankintojen laajempaa käyttö valtiolla, kunnissa ja hyvinvointialueilla. Hankintojen keskittäminen tuo tutkimusten mukaan 5–20 prosenttia säästöä. Hankintojen keskittämisessä on kuitenkin riski kilpailun pienentymisestä. Siksi meidän tulisi edellyttää, että yhteishankintayksiköt huomioivat kaikissa kilpailutuksissa kilpailuolosuhteiden hyödyntämisen ja markkinavaikutukset. Yhteishankintaan velvoittavia sääntöjä tai sopimuksia on useissa Euroopan maissa, kuten Espanjassa, Italiassa, Latviassa, Tanskassa, Unkarissa ja Virossa.
- Säädämme hankintalaissa Espanjan ja Italian esimerkin mukaisesti, että niin sanottuja in house -hankintoja voidaan tehdä vain silloin, kun se on kustannustehokkaampaa kuin markkinoilla toimivat vaihtoehdot tai tähän on muu erityisen painava julkinen intressi. In house -hankinnalla tarkoitetaan tilannetta, jossa esimerkiksi kunta ostaa omistamaltaan yhtiöltä palveluita tai tuotteita ilman kilpailutusta.
- Velvoitamme hankintayksiköitä toteuttamaan kaikista yli kymmenen miljoonan euron hankinnoista tuotantotavan analyysin, jossa arvioidaan hankintamallin soveltuvuus ja ennakoidaan kustannuksia. Lisäksi hankintayksikön pitää seurata arvon kehittymistä ja valvoa, ettei alkuperäinen budjetoitu arvo ylity. Suuria hankintoja koskevia toimia edellytetään myös muissa Euroopan maissa, kuten Belgiassa, Hollannissa, Ranskassa, Tšekissä ja Britanniassa.
- Vähennämme suorahankintoja ja lisäämme niiden läpinäkyvyyttä. Muutamme hankintalakia siten, että suorahankinnasta ilmoittamatta jättämisestä voi tulla seuraamuksia, jos suorahankinnasta ei tehdä jo nyt pakollista jälki-ilmoitusta.
- Vähennämme liian laajojen hankintakokonaisuuksien määrää. Muutamme hankintalakia siten, että hankinta voidaan jättää jakamatta osiin vain erityisestä syystä ja tästä hankintayksikön ratkaisusta voi valittaa markkinaoikeuteen. Jo nyt hankintayksiköllä on velvollisuus perustella osiin jakamatta jättämisen syyt, mutta siitä ei voi valittaa. Hankintojen jakaminen osiin on pakollista esimerkiksi Ranskassa, Hollannissa ja Saksassa.
- Vähennämme sopimusten perusteetonta muuttamista. Näitä ovat esimerkiksi sopimuskauden pidentäminen ja merkittävät lisätyöt, jotka eivät ole kuuluneet hankinnan alkuperäiseen kohteeseen. Muutamme hankintalakia siten, että jo nyt pakollisen sopimusmuutosilmoituksen tekemättä jättämisestä voi tulla seuraamuksia. Näin on esimerkiksi Italiassa.
Olemme laskeneet, että esittämillämme keinoilla on mahdollisuus saavuttaa hallituskaudella 2023–2027 yhteensä noin 500 miljoonan euron vuotuiset säästöt. Vuoteen 2031 mennessä esitettyjen toimien vaikutus voisi olla yhteensä noin 800 miljoonaa euroa vuodessa.
Laskelmat sisältävät epävarmuutta
Olemme pyrkineet hyödyntämään laskelmissamme tutkimustietoa mahdollisimman kattavasti. Tästä huolimatta laskelmat pitävät sisällään merkittävää epävarmuutta. Epävarmuus johtuu siitä, että laskelmissa joudutaan arvioimaan sellaisten toimien vaikutuksia, joista ei ole näyttöä Suomen oloissa. Kyse on tutkimustiedon ja arvioiden perusteella tehdystä skenaariolaskelmasta.
Arviointitehtävää vaikeuttaa se, että hankintadataa on käytettävissä vajavaisesti. Hankintadata on pirstaloitunut ympäri hallintoa, eikä se ole riittävän avoimesti esimerkiksi tutkijoiden käytettävissä. Tämä vaikeuttaa sekä säästömahdollisuuksien arvioimista etukäteen että toteutettujen toimien vaikuttavuuden todentamista jälkikäteen.
Keskitetystä tietokannasta olisi hyötyä arvioinnissa
Arvioinnissa olisi hyötyä keskitetystä tietokannasta, joka sisältäisi tarjouspyynnöt, tarjoukset, sopimukset ja ostolaskut. Hankintojen datahuone perustaminen edesauttaisi sitä, että esittämiemme ohjauskeinojen vaikuttavuus voitaisiin pilotoida ja arvioida.
Datahuoneessa olisi mahdollisuus selvittää muitakin tehostamiskeinoja kuin tässä ehdotettuja lainsäädännöllisiä muutoksia.
Atro Andersson
Erityisasiantuntija, valtiovarainministeriö
@atroand
Kirsi-Maria Halonen
Professori, oikeustiede, Lapin yliopisto
@Kirsi_MariaH
Jussi Pyykkönen
Vanhempi asiantuntija, PTCS OY
@JussiPyykkonen
Janne Tukiainen
Professori, taloustiede, Turun yliopisto
@JanneTukiainen
Kolumni pohjautuu selvitykseen julkisten hankintojen säästökeinoista. Valtiovarainministeriö on tilannut selvityksen Turun yliopistolta, Lapin yliopistolta ja PTCS OY:ltä. Selvitys on tarkoitus julkaista maaliskuun alkupuolella.