Budjettipäällikkö Mika Niemelä ja neuvotteleva virkamies Ilari Ahola:
Julkista taloutta vahvistettaessa kiinnitettävä huomiota myös indeksisidonnaisiin menoihin

Valtiovarainministeriö esitti virkamiespuheenvuorossaan julkisen talouden vahvistamista yhteensä 9 miljardilla eurolla kahden seuraavan vaalikauden aikana. Sopeutustarve on niin mittava, että sen johdosta tarvitaan sekä suoria säästötoimia, verotuksen tarkastelua että työllisyyttä- ja talouskasvua lisääviä rakenteellisia toimia. Merkittäviä säästöjä on vaikea löytää ilman indeksisidonnaisten menojen tarkastelua.

Valtiovarainministeriössä valmistellaan parhaillaan meno- ja rakennekartoitusta. Sen tarkoituksena on auttaa hahmottamaan, mihin julkisia varoja tällä hetkellä käytetään. Lisäksi tavoitteena on tarjota laaja valikoima erilaisia julkista taloutta vahvistavia keinoja julkiseen keskusteluun ja poliittisen päätöksenteon tueksi vaikeiden valintojen edessä.

Indeksisidonnaiset menot muodostavat suuren osan julkisista menoista

Yksi meno- ja rakennekartoituksen teema on tarkastella indeksisidonnaisia menoja eli menoja, joita korotetaan vuosittain automaattisesti kustannusten nousua vastaavasti. Menojen indeksikorotusten tavoitteena on tuoda ennakoitavuutta ja turvaa etuuden tai rahoituksen saajien taloudenpitoon sekä vähentää tarvetta harkinnanvaraisesti arvioida joka vuosi kyseisten menojen korotustarvetta.

Indeksisidonnaisia menoja ovat muun muassa sosiaaliturvaetuudet, eläkkeet, yliopistojen ja muun koulutuksen rahoitus, kuntien ja hyvinvointialueiden rahoitus sekä puolustusmenot. Valtion vuoden 2023 budjetista indeksisidonnaisia menoja on yli 60 prosenttia eli noin 50 miljardia euroa. Kun huomioidaan myös lakisääteiset työeläkkeet, koko julkisessa taloudessa indeksisidonnaisia menoja on vuonna 2023 lähes 80 miljardia euroa. 

Menojen indeksoiminen on lisääntynyt selvästi viimeisen 20 vuoden aikana, sillä indeksikorotusten piiriin on otettu muun muassa puolustusvoimien, korkeakoulujen, ammatillisen koulutuksen ja Ylen rahoitus. Opintorahan ja lapsilisän osalta indeksikorotukset poistettiin vuodesta 2016 lukien, mutta opintorahan osalta ne palautettiin vuoden 2020 syksystä alkaen. Aika ajoin on myös esitetty joidenkin muiden uusien menojen sitomista indeksiin.

Indeksisidonnaiset menot ovat muita menoja suojatumpia

Indeksikorotuksen piirissä olevat menot ovat turvatummassa asemassa kuin muut menot, sillä niitä korotetaan automaattisesti ilman erillistä päätöstä. Siten indeksikorotuksen piirissä olevia menoja ja niiden korotuksen tarvetta ei arvioida tavanomaisessa budjettiprosessissa toisin kuin muihin menoihin tehtäviä korotuksia. 

Jotta eri menotarpeet olisivat poliittisessa budjettipäätöksenteossa vahvemmin ”samalla viivalla” kilpailemassa resurssien kohdennuksesta, voisi olla perusteltua, että indeksisidonnaisuuksia purettaisiin joiltain osin ja menoihin tehtäisiin poliittisten päätösten perusteella vain tarpeellisiksi katsotut harkinnanvaraiset korotukset.

Indeksisidonnaisiin menoihin on tehty säästöjä aiemmilla vaalikausilla

Indeksisidonnaisista menoista voidaan etsiä säästöjä karkeasti kolmella eri tavalla tai jollakin niiden yhdistelmällä: 

1. indeksisidonnaisuuksien purkamisella
2. muuttamalla indeksikorotuksia pysyvästi osittaisiksi 
3. pienentämällä indeksikorotuksia määräajaksi.

Esimerkiksi vaalikaudella 2015–2019 säästöjä julkiseen talouteen haettiin jäädyttämällä useita indeksisidonnaisia menoja. Lisäksi vaalikaudella 2011–2015 työeläkeindeksin ja kansaneläkeindeksin korotusprosentiksi määriteltiin normaalia indeksikorotusta alempi 0,4 prosentin korotus. Kyseisten vaalikausien kokemuksista on hyvä ottaa oppia mahdollisia uusia indeksisäästöjä pohdittaessa.

Merkittäviä säästöjä on vaikea löytää ilman indeksisidonnaisten menojen tarkastelua

Julkisia menoja ja niihin kohdistuvia sopeutustoimia on syytä tarkastella sekä taloudellisen että sosiaalisen kestävyyden näkökulmasta. Olisi syytä lähtökohtaisesti välttää talouskasvuun haitallisesti vaikuttavia säästöjä sekä säästöjä, jotka heikentäisivät viimesijaisen sosiaaliturvan kattavuutta. Koulutus on esimerkki osa-alueesta, johon kohdistuvilla mittavilla ja huonosti kohdennetuilla säästöillä voisi olla talouskasvua heikentävä vaikutus etenkin pidemmällä aikavälillä. 

Oma kokonaisuutensa on hyvinvointialueiden rahoitusmalli, johon sisältyy jo automaattisesti niukkuutta, koska käytössä oleva indeksi ottaa alan ansiotason kehityksen sijaan huomioon yleisen ansiotason kehityksen. Hyvinvointialueille olisi myös suotavaa antaa työrauha toimintansa käynnistämiseen sekä vastaavasti kunnille uuteen tilanteeseen sopeutumiseen sote-uudistuksen astuttua voimaan. 

Edellä mainittujen kokonaisuuksien osalta tarvitaan siis erityistä varovaisuutta indeksisäästöjä tarkasteltaessa. Näiden sektoreiden osalta olisi ennemmin syytä tarkastella mahdollisuuksia rakenteellisiin muutoksiin, joilla julkista taloutta voitaisiin vahvistaa. Mainittujen kokonaisuuksien jälkeen merkittävimmät jäljelle jäävät indeksisidonnaiset julkiset menot vuonna 2023 ovat työeläkkeet (noin 34 miljardia euroa), muut etuudet, joista merkittävä osuus on indeksikorotusten piirissä (noin 16 miljardia euroa), puolustusmenojen indeksiin sidottu osuus (noin 2 miljardia euroa) sekä Ylen rahoitus (lähes 600 miljoonaa euroa). 

Näistä menoeristä olisi mahdollista löytää poliittista harkintaa käyttäen kohteita nykyistä käytäntöä niukemmille indeksikorotuksille määräajaksi tai pysyvästi. Näitäkin menoja tarkasteltaessa on kuitenkin huomioitava useita eri seikkoja, joita tullaan tarkastelemaan myöhemmin julkaistavassa meno- ja rakennekartoituksessa. Joka tapauksessa indeksitoimia täytyy tarkastella osana julkisen talouden tervehdyttämisen ohjelmaa siten, että poliittisen harkinnan perusteella syntyvä kokonaisuus on myös sosiaalisesti kestävä. 

Valtiovarainministeriössä valmisteltava meno- ja rakennekartoitus ja verokartoitus julkaistaan helmikuussa. Ne ovat jatkoa ministeriön joulukuussa julkaisemalle virkamiespuheenvuorolle. 

Mika Niemelä
Budjettipäällikkö
@mhniemela

Ilari Ahola
Neuvotteleva virkamies
@ilari_ahola