EU- ja kansainvälisten asioiden sihteeristön päällikkö Marketta Henriksson:
Suomen finanssipoliittista kehikkoa vahvistetaan myös kansallisista lähtökohdista
Valtiovarainministeriö on valmistellut finanssipoliittiseen lainsäädäntöön muutoksia, joilla toimeenpannaan EU-lainsäädännön vaatimukset sekä vahvistetaan sääntökehikkoamme kansallisilla lisäelementeillä, kirjoittaa finanssineuvos Marketta Henriksson kolumnissaan.
Valtiovarainministeriö on valmistellut uudistetun EU-lainsäädännön edellyttämien muutosten viemistä kansalliseen lainsäädäntöön. Muutokset tähtäävät velan alentamiseen ja turvamarginaalin luomiseen EU-viitearvoihin. EU-lainsäädännön edellyttämien muutosten tulee olla voimassa ensi vuoden alussa.
Samalla kansallista finanssipoliittista lainsäädäntöä vahvistetaan hallitusohjelman mukaisesti. Kokonaisuuteen kuuluvat uusi finanssipoliittinen laki (laki julkisen talouden hoidosta) sekä laki talouspolitiikan arviointineuvostosta.
EU-lainsäädäntö edellyttää kansallista finanssipoliittista sääntöä
EU:n budjettikehysdirektiivi edellyttää, että jokaisen jäsenvaltion lainsäädännössä on kansallinen numeerinen finanssipoliittinen sääntö. Näin ollen uudessakin finanssipoliittisessa laissa valtioneuvostolla olisi velvoite asettaa tavoite, jonka noudattamista vahvistaa korjausmekanismi. Korjausmekanismilla tarkoitetaan kansallista menettelyä, jolla puututaan poikkeamiin tavoitteesta.
EU-lainsäädäntö velvoittaa asettamaan tavoitteen siten, että se 1) edistää EU-viitearvojen noudattamista ja 2) täyttää vähintään jäsenvaltion keskipitkän aikavälin suunnitelman mukaiset sitoumukset. Tavoite asetettaisiin vaalikauden ensimmäisessä julkisen talouden suunnitelmassa vaalikauden loppuun, ja valtioneuvosto esittäisi myös toimenpiteet sen saavuttamiseksi.
Nykyisin kansallisena finanssipoliittisena sääntönä toimii rakenteelliselle rahoitusasemalle asetettava keskipitkän aikavälin tavoite (Medium-Term Objective, MTO), jota koskeva korjausmekanismi linkittyy vakaus- ja kasvusopimuksen entisen ennaltaehkäisevän osan merkittävän poikkeaman menettelyyn. Koska sekä MTO että merkittävän poikkeaman menettely on poistettu uudesta EU-lainsäädännöstä, on tarkoituksenmukaista poistaa ne myös kansallisesta lainsäädännöstä.
Valtiovarainministeriön ehdotuksessa pidetään perusteltuna, että tavoite kohdistetaan ohjaamaan erityisesti alijäämää ja velkaa julkiseen talouteen tuottavia sektoreita eli käytännössä valtionhallintoa ja paikallishallintoa, johon kuuluvat hyvinvointialueet ja kuntatalous. Tämä rahoitusasematavoite asetettaisiin siis valtion ja paikallishallinnon yhteenlasketulle rahoitusasemalle eli (ali)jäämälle.
Kansallinen pitkän aikavälin velkatavoite tukisi velkaantumisen laskua
Velkaantumisen jarruttamiseksi ja kääntämiseksi laskuun kansalliseen lainsäädäntöön ehdotetaan kirjattavaksi numeerinen pitkän aikavälin velkatavoite. Sille ei kuitenkaan kirjattaisi laissa tavoitevuotta eikä valtioneuvostoa velvoitettaisi sellaista myöskään asettamaan.
Yksiselitteistä velan kestävää tasoa ei käytännössä pystytä määrittelemään. Taloustieteen pohjalta ja koettujen velkakriisien perusteella voidaan sanoa, että pienelle taloudelle kestävä velka-aste on matalampi kuin isolle taloudelle. On myös tärkeää, että valtioilla olisi kriisejä varten finanssipoliittista liikkumavaraa.
EU-lainsäädännön 60 prosentin viitearvo suhteessa bruttokansantuotteeseen on enimmäistaso, jonka ylittävät maat voivat joutua liiallisen alijäämän menettelyyn velkakriteerin rikkoutumisen perusteella niiden poiketessa nettomenopolultaan. 40 prosenttiin asetettava tavoite loisi riittävää turvamarginaalia 60 prosentin viitearvoon. Julkisyhteisöjen velkasuhde oli 30–40 prosentin tasolla Suomessa ennen vuoden 2008 finanssikriisiä ja muiden Pohjoismaiden julkisen velan määrä on vastaavalla tasolla. Vuoden 2008 finanssikriisin sekä vuoden 2020 koronapandemian aikana velkasuhde kasvoi meillä lyhyessä ajassa noin 10 prosenttiyksikköä.
Koska EU-vaatimusten noudattaminen ei johda velan alenemiseen tilanteessa, jossa velka-aste on saatu alle 60 prosentin, kansallisesti ehdotetaan, että velan alentumisvauhti lisätään rahoitusasematavoitteen asettamisen reunaehtoihin EU:sta tulevien kahden reunaehdon lisäksi. Kolmanneksi reunaehdoksi ehdotetaan, että rahoitusasematavoite tulee asettaa siten, että julkisyhteisöjen velan suhteessa bruttokansantuotteeseen arvioidaan laskevan kahdeksan seuraavaa kalenterivuotta kattavan tarkastelujakson aikana kohti pitkän aikavälin tavoitetta keskimäärin 1 prosenttiyksiköllä vuosittain tai pysyvän pitkän aikavälin tavoitetta pienempänä.
Kansallista turvamarginaalia EU-menettelyihin
Kansallisesti ehdotetaan finanssipoliittiseen lainsäädäntöön lisättäväksi myös ns. turvamarginaalisäännös. Kun valtioneuvosto tai itsenäinen finanssipolitiikan valvoja arvioi rahoitusasematavoitteen saavuttamista, se kiinnittäisi huomiota myös siihen, että valtion ja paikallishallinnon yhteenlaskettu rahoitusasema ei saisi yhtenäkään vuonna olla heikompi kuin -3 prosenttia suhteessa BKT:hen. Tämä loisi turvamarginaalia EU:n kolmen prosentin alijäämäviitearvoon, joka on asetettu koko julkisen talouden alijäämälle. Turvamarginaali syntyy erosta alijäämää koskevan viitearvon ja valtion ja paikallishallinnon yhteenlasketun rahoitusaseman välillä, joista jälkimmäiseen ei lueta mukaan sosiaaliturvarahastoja, jotka tyypillisesti ovat olleet ylijäämäisiä.
Valtioneuvosto arvioisi julkisen talouden hoitoa ohjaavan tavoitteen saavuttamista säännönmukaisesti vähintään puolivuosittain julkisen talouden suunnitelman vuosittaisen tarkistuksen ja talousarvioesityksen laadinnan yhteydessä. Jos rahoitusasematavoitteen saavuttamiseen liittyy riskejä, turvamarginaalisäännös rikkoutuu tai jos komissio näkee riskejä poikkeaman syntymiseen neuvoston hyväksymältä nettomenopolulta, valtioneuvoston tulisi ryhtyä tarpeellisiksi katsomiinsa korjaaviin toimenpiteisiin.
Talouspolitiikan arviointineuvostolle rooli kansallisen korjausmekanismin käynnistämisessä
Uuteen kansalliseen sääntöön liitettäisiin nykyistä vahvempi ja ennakoivampi kansallinen korjausmekanismi, jossa annetaan selkeä vastuu myös kansalliselle itsenäiselle finanssipolitiikan instituutiolle (IFI). Itsenäisenä finanssipolitiikan instituutiona Suomessa toimisi jatkossa ainoastaan talouspolitiikan arviointineuvosto.
Eduskunta on edellyttänyt, että hallitus selvittää ja ryhtyy tarvittaviin toimenpiteisiin riippumattoman ulkoisen talous- ja finanssipolitiikan valvonta- ja arviointitehtävän tarkoituksenmukaiseksi järjestämiseksi sekä resurssien yhdistämiseksi. Ehdotuksessa on tämän lisäksi pyritty huomioimaan muutetun budjettikehysdirektiivin ja muun muutetun EU-lainsäädännön asettamat vaatimukset IFI-toiminnon järjestämiselle sekä komissiosta eri vaiheissa saatu palaute.
Ehdotetussa ratkaisussa IFI-tehtäviä hoitaisi vain yksi kokonaan itsenäinen ja omavarainen toimija, talouspolitiikan arviointineuvosto, josta säädettäisiin lailla, ja joka vastaisi muissa EU-maissa käytössä olevia järjestelyjä. Arviointineuvoston roolia vahvistettaisiin niin, että siitä säädettäisiin asetuksen sijasta lailla ja sille osoitettaisiin EU-lainsäädännöstä tulevat finanssipolitiikan valvontatehtävät sekä finanssipoliittisen lain noudattamiseen liittyvät tehtävät, kuten onko rahoitusasematavoite asetettu oikein ja ovatko esitetyt toimet sen saavuttamiseksi uskottavia ja riittäviä.
Finanssipoliittiseen sääntöön kuuluva korjausmekanismi olisi seuraavanlainen:
Korjausmekanismin ensimmäinen vaihe perustuisi arviointineuvoston arvioihin. Jos arvion mukaan rahoitusasematavoitetta ei tulla saavuttamaan vaalikauden aikana, turvamarginaalisäännöstä rikotaan tai valtioneuvosto ei ole tehnyt vaalikauden ensimmäisessä julkisen talouden suunnitelmassa esittämiään toimenpiteitä, valtioneuvoston tulee tehdä päätös, jossa selostetaan toimenpiteet, joilla poikkeama korjataan. EU-lainsäädäntö edellyttää IFI:n lausuntojen osalta ns. comply-or-explain-periaatteen noudattamista, ts. jos valtioneuvosto ei noudata arviointineuvoston suosituksia, sen tulee julkisesti selittää, miksi se ei näin tee. Määräaika selityksen antamiselle on kaksi kuukautta.
Korjausmekanismin toinen ja kolmas vaihe linkittyisivät EU:n liiallisen alijäämän menettelyyn. Neuvoston päättäessä liiallisen alijäämän olemassaolosta Suomessa valtioneuvoston tulisi ryhtyä neuvoston suositusten mukaisiin korjaaviin toimiin annettujen määräaikojen puitteissa. Valtioneuvosto antaisi eduskunnalle selonteon. Selonteon tulisi sisältää selostus tehdyistä ja tehtävistä lainsäädäntö- ja muista toimenpiteistä, joilla poikkeama korjataan. Jos neuvosto toteaa, että Suomi ei ole toteuttanut suositusten mukaisia toimia tai päättää Suomea koskevista seuraamuksista, valtioneuvoston tulee antaa tiedonanto tarvittavista lisätoimista.
Siirtymäaika kansallisille lisävaatimuksille
Ottaen huomioon kasvavat puolustusmenot ja niihin liittyvän EU:n kansallisen poikkeuslausekkeen voimassaolon vuoteen 2028 saakka finanssipoliittiseen sääntöön sisältyisi viiden vuoden siirtymäaika. Sen aikana julkisen talouden hoitoa ohjaavan rahoitusasematavoitteen asettamista rajoittavat vain EU-lainsäädännöstä tulevat reunaehdot (edistää EU-viitearvojen noudattamista ja täyttää vähintään keskipitkän aikavälin suunnitelman mukaiset sitoumukset). Toisin sanoen julkisyhteisöjen velkasuhteen laskuvauhtia koskeva kolmas reunaehto (eli velkasuhteen lasku keskimäärin vähintään 1 prosenttiyksiköllä vuosittain 8 vuoden tarkastelujakson aikana) tulisi voimaan vasta siirtymäkauden päätyttyä vuonna 2031. Myös turvamarginaalisäännös tulisi voimaan vasta siirtymäkauden jälkeen.
Keskipitkän aikavälin suunnitelma tehdään heti hallituskauden aluksi
EU-lainsäädännön mukaan keskipitkän aikavälin suunnitelma laaditaan kunkin jäsenvaltion hallituskauden mittaiseksi. Näin ollen suunnitelma on järkevää valmistella hallituskauden alussa siten, että hallitus asettaa siinä nettomenopolun hallituskauden ajaksi. Jos joudutaan turvautumaan sopeutuskauden pidennykseen, pidennyksen perusteeksi soveltuvista rakenteellisista uudistuksista ja investoinneista päätökset tehdään yleensä hallituskauden alussa.
Keskeistä on, että viiteura tai arvio siitä, olisi käytettävissä jo talvella ennen eduskuntavaaleja, jotta viiteurasta ja sen vaikutuksista tulevan hallituksen talouspolitiikkaan voitaisiin käydä kansallista parlamentaarista keskustelua ennen vaaleja. Varsinainen viiteura pyydettäisiin komissiosta vaalien jälkeen ennen hallitusneuvottelujen alkamista.
Käytännössä luonnos keskipitkän aikavälin suunnitelmaksi, joka pitäisi sisällään vain suunnitelman keskeisimmät elementit eli nettomenopolun ja mahdollisen pidennyksen perusteiksi tarjottavat rakenteelliset uudistukset ja investoinnit, tehtäisiin osana hallitusohjelmaa. Varsinainen suunnitelma valmisteltaisiin tämän jälkeen, mutta kuitenkin siten, että se olisi hyväksytty valtioneuvostossa ennen neuvotteluja hallituskauden ensimmäisestä julkisen talouden suunnitelmasta sekä seuraavan vuoden talousarviosta.
Marketta Henriksson
EU- ja kansainvälisten asioiden sihteeristön päällikkö