Valtion tilinpäätöksen kehittämishanke (Valtike)

VM090:00/2022 Kehittäminen

Valtiovarainministeriö asetti 14.10.2022 Valtion tilinpäätöksen kehittämishankkeen (Valtike) ajalle 17.10.2022 – 31.5.2026.

Hankenumero VM090:00/2022

Asianumerot VN/17967/2022

Asettaja valtiovarainministeriö

Toimikausi/aikataulu 14.10.2022 – 31.5.2026

Asettamispäivä

Yhteyshenkilö
Niko Ijäs, BUDJETTINEUVOS
puh. +358 295 530 170
[email protected]

Hankkeen vaiheet

Tavoitteet ja tuotokset

Hankkeen tehtävänä on valtion tilinpäätöksen kehittäminen ja mahdollisen
valtion konsernitilinpäätöksen kehittämistarpeen arviointi sekä tarvittavien kehittämisehdotusten valmistelu sisältäen lainsäädäntö-, toimintatapa-, järjestelmä- ja muut tarvittavat muutosehdotukset. Lisäksi hankkeen tehtävänä on arvioida valtion tilinpäätöksen kehittämisen vaikutukset hallituksen vuosikertomukseen ja valtion talousarvion yleisperusteluihin sekä valmistella tarvittavat muutosehdotukset.

Hanke on pilkottu kolmeen vaiheeseen 1) suunnittelu, 2) toteutus ja testaus sekä 3) käyttöönotto.

Vaihe 1 – suunnittelu

Hankkeen ensimmäinen vaihe on suunnitteluvaihe, jossa
- määritellään 1) valtion tilinpäätöksen ja sen liitetietojen, 2) hallituksen vuosikertomuksessa
esitettävien valtion kokonaistaloudellista tilaa kuvaavien laskelmien sekä 3) valtion talousarviossa
esitettävien kokonaislaskelmien kehittämistarve;
- laaditaan edellä mainittuja koskevat mallilaskelmat liitteineen; ja
- käynnistetään edellä mainittujen muutosten edellyttämä lainsäädäntö- ja määräysmuutosvalmistelu.
Ensimmäinen vaihe kestää arviolta 15.10.2022 – 31.5.2023.

Vaihe 2 – toteutus ja testaus

Hankkeen toisessa vaiheessa toteutetaan tarvittavat säädös-, määräys- ja toimintatapamuutokset
sekä järjestelmäratkaisut sisältäen valmiuden siirtyä valtion uusimuotoisen tilinpäätöksen
käyttöönottoon. Vaihe sisältää myös tarvittavat testaukset, tietojen konvertoinnit, koulutukset ja
muut tarvittavat toimenpiteet. Vaihe kestää arviolta 1.6.2023-31.12.2024

Vaihe 3 – käyttöönotto

Hankkeen kolmannessa vaiheessa muutokset otetaan käyttöön kirjanpitoyksiköissä, liikelaitoksissa
ja talousarvion ulkopuolisissa valtion rahastoissa sekä Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon
palvelukeskuksessa ja valtion keskuskirjanpidossa. Vaihe käynnistyy arviolta 1.1.2025 ja päättyy arviolta 31.5.2026

Lähtökohdat

Taustaa

Hallituksen vuosikertomus ja valtion tilinpäätös

Perustuslain (731/1999) 46 §:n 1 momentin (1112/2011) mukaan valtioneuvoston tulee antaa
vuosittain eduskunnalle kertomus hallituksen toiminnasta sekä niistä toimenpiteistä, joihin se on
eduskunnan päätösten johdosta ryhtynyt, samoin kuin kertomus valtiontalouden hoidosta ja talousarvion
noudattamisesta. Mainittuna kertomuksena eduskunnalle annetaan nykyisin hallituksen
vuosikertomus, josta säädetään valtioneuvostosta annetun lain (175/2003; valtioneuvostolaki)
9 a §:ssä ja valtion talousarviosta annetun lain (423/1988; talousarviolaki) 17 §:ssä. Talousarviolain
17 §:n mukaan hallituksen vuosikertomukseen otetaan valtion tilinpäätös ja tarpeelliset
muut tiedot valtiontalouden hoidosta ja talousarvion noudattamisesta sekä tiedot valtion toiminnasta
ja sen yhteiskunnallisesta vaikuttavuudesta ja tuloksellisuudesta. Säännöksen mukaan hallituksen
vuosikertomukseen otetaan myös valtion liikelaitosten ja talousarvion ulkopuolella olevien
valtion rahastojen tilinpäätökset sekä tärkeimmät tiedot niiden toiminnasta ja tuloksellisuudesta.

Valtion tilinpäätöksen sisällöstä säädetään talousarviolain 17 a §:ssä ja tarkemmin valtion talousarviosta
annetussa asetuksessa (1243/1992). Valtion tilinpäätös sisältää valtion talousarviotalouden
tilinpäätöksen.

Muiden julkisyhteisöjen sekä yritysten tilinpäätöstä koskeva sääntely

Kuntalain (410/2015) 112 §:n mukaan kunnan kirjanpitovelvollisuuteen, kirjanpitoon ja tilinpäätökseen
sovelletaan sen lisäksi, mitä kuntalaissa säädetään, kirjanpitolakia. Lain 113 §:n mukaan
kunnan tulee laatia tilinpäätös ja lain 114 §:n mukaan kunnan, joka tytäryhtiöineen muodostaa
kuntakonsernin, tulee laatia ja sisällyttää tilinpäätökseensä konsernitilinpäätös.

Hyvinvointialueista annetun lain (611/2021) 116, 117 ja 118 §:n hyvinvointialueiden kirjanpitoa,
tilinpäätöstä ja konsernitilinpäätöstä koskeva sääntely on pitkälti saman tyyppistä kuin kunnissa.

Yritykset noudattavat kirjanpidossaan ja tilinpäätöksen laadinnassa kirjanpitolakia (1336/1997).
Kirjanpitolain mukaan kirjanpitovelvollisten tulee laatia tilinpäätös lain 3 luvun mukaisesti ja konsernitilinpäätös
lain 6 luvun mukaisesti. Konsernitilinpäätöksen laatimisvelvollisuus perustuu lähtökohtaisesti
lain 1 luvun 6 §:n mukaiseen konsernisuhteen syntymiseen. Konsernisuhde syntyy,
kun kirjanpitovelvollisella on kohdeyrityksessä määräysvalta, mikä käytännössä tarkoittaa yli 50
prosentin osuutta äänivallasta.

Aikaisemmat selvitykset ja toimenpiteet valtion tilinpäätöksen kehittämiseksi

Valtion tilinpäätöksen sisältöä on arvioitu useammassa valtiovarainministeriön työryhmässä vuosina
2010–2012. Työryhmissä katsottiin olevan tarve erityisesti tasehallinnan kehittämiseen. Valtion
konsernitason tasehallintapolitiikan määrittely –hankkeen projektiryhmän loppuraportti
11.1.2011 sisälsi mm. ehdotuksen IPSAS-tilinpäätösstandardien pohjalta laaditusta valtion konsernitilinpäätöksestä.
Eduskunnan tarkastusvaliokunnan tilaamassa tutkimuksessa Eduskunnan budjetti- ja valvontavalta
1990–2020 (Eduskunnan tarkastusvaliokunnan julkaisu 1/2016) on nostettu esiin kokonaisvaltaisesti
huoli eduskunnan budjettivallan kaventumisesta. Tutkimuksessa ehdotettiin valtiokonsernin
tilinpäätöksen ja taseen laatimista paremman valtiontalouden kokonaishallinnan aikaansaamiseksi
(toimenpide-ehdotus 3).

Valtion talousarvioasetuksen (1243/1992) 68 a §:n 1 momentin 4 kohtaan otettiin 11.2.2016 säännös,
jonka mukaan hallituksen vuosikertomukseen otetaan katsaus talousarviotalouden, valtion
liikelaitosten ja talousarvion ulkopuolisten valtion rahastojen muodostaman kokonaisuuden tuottoihin
ja kuluihin sekä varallisuusasemaan ja taseen ulkopuolisiin vastuisiin. Säännöksen perusteella
hallituksen vuosikertomuksessa on esitetty varainhoitovuoden 2015 tilinpäätöksestä alkaen
ns. valtion kokonaistuotto- ja kululaskelma ja -tase. Laskelmat on laadittu em. yksiköiden virallisten
tilinpäätösten perusteella, mutta niitä ei ole tilintarkastettu. Kokonaislaskelmat kuluvan vuoden
alkupuoliskolta on lisäksi esitetty valtion talousarvioesityksen yleisperusteluissa vuoden
2016 talousarviosta alkaen. Laskelmien tavoitteena on ollut parantaa kokonaiskuvaa valtioneuvoston
ohjausvallan alaisesta valtiontaloudesta (valtio-oikeushenkilö).

Valtiontalouden tarkastusviraston erilliskertomuksessa eduskunnalle valtion vuoden 2016 tilinpäätöksen
ja hallituksen vuosikertomuksen tarkastuksesta (Valtiontalouden tarkastusviraston
eduskunnalle annettavat kertomukset K 9/2017 vp) todetaan, että kokonaislaskelmat parantavat
valtiontalouden läpinäkyvyyttä myös eduskunnan valvonta- ja ohjausvallan näkökulmasta, mutta
tarkastusvirasto huomioi, että kokonaisuutta ajatellen niiden ulkopuolelle jää edelleen merkittävä
osa valtiontaloutta, kuten erityistehtäviä hoitavat ja muut valtionyhtiöt.

Valtiovarainministeriö ja Valtiokonttori allekirjoittivat 30.11.2019 yhteistyöpöytäkirjan kaksivuotisesta
hankkeesta, jossa selvitettiin nykyistä laajemman konsernitiedon tuottamisen mahdollisuuksia
valtiontaloudessa. Valtiokonttori julkaisi 11.2.2022 hankkeen loppuraportin Kokonaisarvio
valtion konsernitiedon tarpeesta – Valtion konsernilaskemien tarve- ja toteutusselvitys (Valtiokonttorin
julkaisuja / valtion tilinpäätösraportointi 2/2022). Loppuraportissa ehdotetaan, että
valtion tilinpäätös laajennetaan kattamaan valtion talousarviotalouden lisäksi talousarvion ulkopuolella
olevat valtion rahastot ja valtion liikelaitosten muodostamat konsernit. Raportissa esitetään
myös, että vuosina 2022 ja 2023 jatketaan konsernilaskelmien kehittämistyötä laatimalla
laskelmat valtion talousarvio- ja rahastotalouden, liikelaitosten sekä erityistehtäväyhtiöiden yhdistelmästä
hankintamenomenetelmällä. Lisäksi ehdotetaan laadittavaksi laskelmat talousarvio
ja rahastotalouden, liikelaitosten sekä kaikkien valtio-omisteisten yhtiöiden yhdistelmästä pääomaosuusmenetelmällä.

Julkisen sektorin kansainväliset tilinpäätösstandardit (IPSAS)

International Public Sector Accounting Standards Board (IPSASB), joka on International Federation
of Accountants:n (IFAC) eli Kansainvälisen Tilintarkastajaliiton yhteydessä toimiva vapaaehtoinen
yhteistyöliittymä, on laatinut kansainvälisiä tilinpäätösstandardeja (IPSAS; International
Public Sector Accounting Standards) julkista sektoria varten vuodesta 1996 alkaen.

IPSAS-standardit ovat pyritty kehittämään pitkälti yhteneväisiksi IAS/IFRS-standardien kanssa,
mikä osaltaan helpottaisi vertailua ja mahdollista konsolidointia eri standardeja noudattavien yksiköiden
osalta.1 Viime vuosina IPSAS-standardeissa on pyritty ottamaan paremmin huomioon
julkishallinnon erityispiirteitä. Nykyään varsinaisia IPSAS-standardeja on 43 kappaletta. Standardit
ovat hyvin yksityiskohtaista sääntelyä, standardit ja niihin liittyvää selittävää aineistoa on vuoden
2022 standardijulkaisussa yhteensä 1 878 sivua.

Eurooppalaisten julkisen sektorin tilinpäätösstandardien kehitystyö (EPSAS)

EU:n jäsenvaltioiden julkisen talouden kehyksiä koskevista vaatimuksista annetun neuvoston direktiivin
(2011/85/EU; budjettikehysdirektiivi) 16 artiklan 3 kohdan mukaan komission tuli arvioida
IPSAS-standardien asianmukaisuus jäsenvaltioiden kannalta vuoden 2012 loppuun mennessä.
Komission 6.3.2013 julkaisemaan kertomukseen (COM(2013) 114 final) ja tähän liittyvään komission
työasiakirjaan (SWD(2013) 57 final) sisältyvissä arvioissa puolletaan yhdenmukaistettujen
suoriteperusteisten tilinpäätösstandardien käyttöönottamista EU:n jäsenvaltioiden julkisella
sektorilla. Komission arvion mukaan yhteiset tilinpäätössäännöt parantaisivat julkisyhteisöön
kuuluvien organisaatioiden tilinpäätösten luotettavuutta ja vertailtavuutta sekä mahdollistaisivat
nykyistä selvästi luotettavampien julkista sektoria koskevien kansantalouden tilinpitotietojen tuottamisen.
Sekä IPSAS- että EPSAS-standardit sisältäisivät konsernitilinpäätöksen.

Komission alkuperäisenä tavoitteena on ollut antaa puiteasetus, jossa säädettäisiin EPSAS-standardien
antamiseen liittyvästä hallintomallista sekä standardien keskeisimmistä periaatteista.
Standardien käyttö olisi tällöin jäsenmaissa pakollista. Komission alkuperäisen näkemyksen mukaan
EPSAS-standardien tulisi olla pitkälle yhdenmukaisia IPSAS-standardien kanssa. Sittemmin
EPSAS-hankkeen aikataulu on venynyt ja mm. keskustelua standardien sitovuudesta käydään
edelleen. Tämän hetken tiedon mukaan nykyinen komissio ei tee EPSAS-standardeja koskevaa
lainsäädäntöehdotusta. Suomen valtion tilinpäätöksen IPSAS-vastaavuus komission selvityksen
perusteella vuonna 2013 oli 72 % (EU-keskiarvon ollessa 51 %) ja vuonna 2018 77 %
(65%).

Ruotsin valtion tilinpäätös

Valtiokonttorin em. selvityshankkeen loppuraportin mukaan Ruotsin valtion tilinpäätös perustuu
valtio-oikeushenkilöön kuuluvien yksiköiden tilinpäätösten yhdistelyyn yhdeksi vuositilinpäätökseksi
(Årsredovisning för staten), jossa valtion viranomaiset, niihin kuuluvat rahastot ja liikelaitokset
(4 kpl) yhdistellään täydellisesti (rivi riviltä). Kyseessä on Ruotsin valtion oikeushenkilön piiriin kuuluvien kirjanpitoyksiköiden yhdistetty vuositilinpäätös. Ruotsin valtio ei konsolidoi valtionyhtiöitä
rivi riviltä konsernitilinpäätökseen. Ruotsin valtion talouden ohjausta kehittävä Ekonomistyrningsverket
(ESV) on lähtenyt siitä, että valtiolla on omat erityispiirteensä, joiden vuoksi
kirjanpidollisten esittämisratkaisujen on perusteltua poiketa niin Ruotsin yksityissektoriin kuin
kansainvälisten IPSAS standardien sääntelystä.

Ruotsin valtion taseessa esitetään valtion yritysomaisuus (valtion liikelaitokset ja yhtiöomistus)
arvostamalla se pääomaosuusmenetelmää vastaavalla substanssiarvomenetelmällä taseeseen
yhdelle riville. Tätä varten ei tehdä sisäisten omistusten eliminointeja tai toisistaan eroavien tilinpäätöksen
laatimisperiaatteiden edellyttämiä oikaisuja. Arvostamisen osalta ESV:n johtopäätös
on, että markkina-arvostus ei ole sopiva menetelmä valtion täys- ja osaomisteisten yritysten arvostamiseen.
Markkina-arvostus on relevanttia vain silloin, kun yritystä ollaan myymässä tai kun
osakeportfoliota ollaan optimoimassa voiton tuottamisen tarkoituksessa. Vain näissä tapauksissa
rahalliset tuotot realisoituvat ja saadut vastikkeet voidaan käyttää toisiin tarkoituksiin.

Säädösvalmistelu ja kehittäminen valtioneuvostossa

Ministeriöt toteuttavat hallitusohjelmaa, valmistelevat lakeja ja muita säädöksiä sekä vievät eteenpäin uudistuksia erilaisissa hankkeissa, työryhmissä ja toimielimissä.

Kaikkien ministeriöiden hankkeet löydät valtioneuvoston verkkosivuilta valtioneuvosto.fi/hankkeet

Valtion tilinpäätöksen kehittämishanke (Valtike)

Hankkeen perustiedot Käynnissä

Hankkeen vaiheet

Esivalmistelu

Perusvalmistelu

Lausuntomenettely

Jatkovalmistelu

Valtioneuvoston päätöksenteko

Eduskuntakäsittely

Lain vahvistaminen

Keskeytetty

Valmistunut

Tavoitteet ja tuotokset

Lähtökohdat

Tilannekuvaus

Henkilöt

Liittyvät hankkeet

Säädösvalmistelu ja kehittäminen valtioneuvostossa