Sosiaaliturvan digitalisaation lähtökohdat
Sosiaaliturvauudistuksen yhteyteen perustettiin keväällä 2021 digitalisaation mahdollisuuksia kartoittava asiantuntijaryhmä. Kevään aikana ryhmä kuvasi sosiaaliturvan toimeenpanosta syntyvää monimutkaisuutta sekä digitalisaation mahdollisuuksia sen poistamiseksi. Lomakauden jälkeen ryhmä suuntaa katseensa pitemmälle tulevaisuuteen: tavoitteena on muodostaa visio 2030-luvun digitaalisesta sosiaaliturvasta. Tässä kirjoituksessa kerrotaan lyhyesti ryhmän toiminnasta ja tavoitteista osana sosiaaliturvauudistusta. Ensimmäinen kohta käsittelee sosiaaliturvan monimutkaisuutta ja toinen pitemmän aikavälin visiota järjestelmän digitalisoimiseksi.
Sosiaaliturvajärjestelmän toimeenpanosta syntyvä monimutkaisuus
Asiantuntijaryhmässä käydyn keskustelun perusteella sosiaaliturvan toimeenpanoon liittyvä monimutkaisuus on seurausta useista eri tekijöistä.
Yhtäältä sosiaaliturvan toimeenpanon rakenne on monimutkainen. Työttömyysturvan toimeenpanoon osallistuu 23 itsenäistä organisaatiota. Työkyvyn tukeen liittyviä palveluja tarjotaan TE-toimistoista, Kelasta, 22 työeläketoimijalta, sosiaali- ja terveydenhuollosta, kunnan nuorisotoimesta, oppilaitoksista sekä työllistymistä edistävästä monialaisesta yhteispalvelusta. Toimeentulotuen toimeenpano jakautuu Kelan ja kuntien kesken. Lisäksi sosiaaliturvan käyttäminen saattaa edellyttää terveydenhuollon palveluja, jotka eivät usein toimi yhteen sosiaaliturvan kanssa.
Toisaalta tiedonkulun puutteet eri toimijoiden välillä voivat johtaa asiakkaan kokeman monimutkaisuuden lisääntymiseen. Toimijat keräävät tietoja samoista asiakkaista ja kirjaavat sitä tietojärjestelmiin omalla tavallaan. Toimijoiden välillä tieto liikkuu tyypillisesti asiakkaan välittämänä, maapostina, sähköposteina tai puhelimitse. Seurauksena jokaisella toimijalla on vähän erilainen käsitys asiakkaan tilanteesta. Viime aikoina tämä ongelma on nostettu esiin (1) erityisesti toimeentulotuen osalta: jopa neljäsosa sosiaalityön resursseista kuluu Kelan perustoimeentulotuen hakemusten, päätösten ja oikaisupyyntöjen selvittelyyn, koska yhteinen kahdensuuntainen tiedonvälityskanava puuttuu.
Kolmanneksi, kukin sosiaaliturvan toimeenpanija on kehittänyt omat asiointikanavansa, lähinnä oman hallinnollisen tehtävänsä näkökulmasta. Asiakkaan ongelma voi liittyä esimerkiksi alentuneeseen työkykyyn, mutta viranomaisten näkökulmasta hän voi olla työtön työnhakija, työttömyysetuuden saaja, asumistuen saaja, toimeentulotuen asiakas, sosiaalihuollon asiakas tai potilas. Jokaiselle asiakasroolille on omat asiointipalvelunsa, jotka edellyttävät osin samojen tietojen syöttämistä.
Neljänneksi, nykyaikainen teknologia sekä jo olemassa olevat viranomaisten tietovarannot mahdollistaisivat nykyistä kattavamman automaation, tekoälyn ja analytiikan hyödyntämisen. Asiakkaalle voitaisiin esimerkiksi tarjota etuusehdotuksia (vrt. veroehdotus), automaattisia päätöksiä (esim. Tulorekisterin hyödyntäminen) ja riskejä ennakoivaa viestintää (esim. data-analytiikka). Kaikkiin edellä mainittuihin mahdollisuuksiin liittyy kuitenkin periaatteellisia tai lainsäädännöllisiä (2) haasteita. Voiko viranomainen tarjota etuuksia proaktiivisesti vai onko asiakkaan aina oltava itse aloitteellinen? Miten sovitetaan hyvän hyvä hallinto ja automaattinen päätöksenteko? Entä miten haetaan tasapaino vaikuttavien palvelujen ja toisaalta yksityisyyden suojan välillä?
Miltä näyttää digitaalinen sosiaaliturva 2030-luvulla?
Syksyn 2021 aikana asiantuntijaryhmä suuntaa katseensa tulevaisuuteen. Työn tuloksista tullaan kertomaan aikanaan, mutta perusasetelma on kohtuullisen selvä jo nyt.
Digitalisaatio on iso haaste sosiaalipoliittisille järjestelmille. Menneinä vuosikymmeninä niiden tiedonhallinta on perustunut ihmisten väliseen kommunikaatioon. Ihmiset ovat tavanneet toisiaan, puhuneet puhelimessa tai lähettäneet vapaamuotoisia tietoja postitse. Ihmisen joustavuus tiedon käsittelijänä on sitä luokkaa, että tueksi ei ole tarvittu mitään erillistä tietoarkkitehtuuria. Digitalisaation aikakaudella tiedonhallinta perustuu kuitenkin automaattiseen tietojenkäsittelyyn, mikä asettaa toiminnalle uusia vaatimuksia. Parhaimmatkaan ohjelmistot eivät ymmärrä toisiaan ilman yhdessä sovittuja määrämuotoisia tietorakenteita ja protokollia.
Sosiaaliturvan digitalisaation perushaasteena onkin tiedonhallinnan yhtenäisyyden puute. Tekoälyratkaisut, tiedon sujuva kulkeutuminen ja asiakkaan elämäntilanteisiin sopeutuvat asiointipalvelut edellyttävät, että eri toimijoiden tuottamat tiedot ovat koneen ymmärrettävissä ja yhdisteltävissä tilannekohtaisesti. Kaikkien toimijoiden olisi siis sovellettava yhteisiä sanastoja, koodistoja ja kirjauskäytänteitä.
Pelkkä yhtenäinen tieto ei kuitenkaan riitä. Sosiaaliturvan toimintamallit ja tietojärjestelmät on organisoitava siten, että yhtenäistä tietoa pystytään hyödyntämään tehokkaasti. Sosiaaliturvan näkökulmasta tähän liittyy kaksi isoa haastetta.
Yhtäältä toimijoiden moninaisuus tekee yhteisten toimintamallien ja tietojärjestelmien kehittämisestä vaikeaa. Sosiaali- ja terveydenhuollon tiedonhallinnan yhteentoimivuuden osalta Suomi on maailman kärkeä. Yhtenäisyyttä on edistetty toimivaltaisella ohjauksella ja velvoittavalla lainsäädännöllä (3). Esimerkiksi potilastiedon arkisto, kansallinen sähköinen resepti ja Omakanta-palvelu ovat olleet merkittäviä askelia yhtenäisyyden suuntaan. Sosiaaliturvajärjestelmän osalta vastaavia edistysaskelia ei ole otettu, lukuun ottamatta tilastotiedon keruuta ja yhteistyötä EU:n tasolla. Asiakkaalle ei tarjota yhtenäistä näkymää omiin tietoihinsa eikä kansallisesti ole sovittu tietorakenteista, jotka tukisivat tietojärjestelmien yhteen toimivuutta.
Toiseksi, toiminnan kehittämistä reunustavat tietosuojan asettamat rajat. Sosiaaliturvajärjestelmissä syntyvän tiedon käsittelyn täytyy perustua joko lakiin tai asiakkaan nimenomaiseen suostumukseen ja tietoa voidaan käsitellä vain tiettyä tarkoitusta varten. Tästä syystä lainsäädännön kehittäminen digitalisaatiota edistävällä tavalla vaatii paljon myös lainvalmistelijoilta.
Edellä kuvattuihin haasteisiin on erilaisia ratkaisuvaihtoehtoja, joista keskustellaan asiantuntijaryhmän kesken loppuvuoden aikana.
Yksi lupaava teknologia koskee kansalaisen digitaalista identiteettiä, johon liittyvää säädöskehikkoa ollaan juuri luomassa EU:n tasolla (4). Tulevaisuudessa meillä kaikilla voi olla digitaalinen kansalaisuus, joka mahdollistaa kirjautumiseen julkisiin palveluihin ja joka kuljettaa mukanamme oleelliset henkilötiedot, todistukset, lausunnot, päätökset ja muut viranomaistoiminnassa tarvittavat asiakirjat sekä mahdollistaa näiden tietojen asiakaslähtöisen hallinnan.
Toinen merkittävä jo käynnissä oleva kehityskulku liittyy sähköisten asiointipalvelujen uudistamiseen. Sekä Kela että TE-hallinto ovat parhaillaan uudistamassa tietojärjestelmiään ja sähköisiä asiointikanaviaan. Osana sosiaaliturvauudistuksen digitalisaatiotyötä voidaan myös ylläpitää yhteistä keskustelua ja varmistaa, että kehittämistyössä huomioidaan kokonaisuus ja eri toimeenpanon osa-alueiden riippuvuudet.
Markku Heinäsenaho
Tietohallintopäällikkö, asiantuntijaryhmän puheenjohtaja
1) https://thl.fi/fi/-/toimeentulotukiuudistus-ei-vapauttanut-aikaa-sosiaalityohon
2) https://oikeusministerio.fi/en/project?tunnus=OM021:00/2020
3) https://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/2007/20070159
4) https://ec.europa.eu/cefdigital/wiki/display/CEFDIGITAL/eID