Finanssineuvos Jukka Mattila:
Arviointimenetelmien rooli työllisyyspolitiikassa

Työllisyystoimien arviointi on keskeinen osa hallituksen talouspolitiikkaa. Koska arviointeihin liittyy aina epävarmuutta, on tärkeää käydä avointa keskustelua eri näkemyksistä. Tässä kolumnissa tarkastelemme Kalevi Sorsa -säätiön raportin sisältöä suhteessa valtiovarainministeriön ja muiden asiantuntijoiden näkemyksiin.

Hallitus seuraa työllisyystavoitteen toteutumista valtiovarainministeriön arvioiden pohjalta koko vaalikauden ajan, ja ministeriö laatii arviointimuistion rakenteellisen työllisyyden näkökulmasta relevanteista toimista. Kalevi Sorsa -säätiön 21.11. julkaisema raportti ”Paras arvaus?” käsittelee valtiovarainministeriön tekemiä työllisyysvaikutusarvioita. Työllisyyttä edistävät toimenpiteet ovat keskeinen osa hallituksen talouspoliittisia tavoitteita, joten keskustelu aiheesta on tervetullutta. 

Raportissa esitetään useita kriittisiä näkemyksiä valtiovarainministeriön työllisyysvaikutusarvioihin ja vaihtoehtoinen arvio, joka on merkittävästi pienempi kuin ministeriön arviot. Aiemmin myös talouspolitiikan arviointineuvosto on korostanut työllisyysvaikutusten ennakkoarvioihin liittyvää epävarmuutta. Mikä luku sitten on oikea, vai ovatko kaikki arviot niin epävarmoja, ettei niitä kannattaisi tehdä lainkaan?

Valtiovarainministeriön arvioille tukea eri tahoilta

Hallituksen esityksiä on arvioinut myös lainsäädännön arviointineuvosto, ja yleisesti ottaen arviointineuvoston palaute vaikutusarvioista on ollut myönteistä. Esimerkiksi ansioturvan porrastuksen osalta arviointineuvosto totesi lausunnossaan, että esitysluonnoksessa on hyödynnetty erittäin hyvin tutkimustietoa ja että työllisyysvaikutuksia on arvioitu yksityiskohtaisesti ja tutkimuksiin tukeutuen. Aikuiskoulutustuen osalta neuvosto kiitti lausunnossaan taloudellisten vaikutusten arviointia ja epävarmuuksien tuomista esiin. Kalevi Sorsa -säätiön raportissa kuitenkin todetaan, että esimerkiksi arvio aikuiskoulutustuen lakkauttamisen vaikutuksesta ei perustu tutkimustietoon. Raportin ja arviointineuvoston johtopäätösten välillä on siis ilmeinen ristiriita. On yllättävää, että säätiön tutkijat ja lainsäädännön arviointineuvosto päätyvät näin eri lopputuloksiin samoista arvioista.

Talouspolitiikan arviointineuvoston puheenjohtaja, professori Niku Määttänen, on todennut artikkelissaan, että valtiovarainministeriön arviot perustuvat selkeisiin menetelmiin ja tutkimukseen, mikä on linjassa lainsäädännön arviointineuvoston näkemyksen kanssa. Määttänen, kuten säätiön tutkijat, nosti esiin epävarmuuden, mutta totesi, että se ei ole syy hylätä uudistuksia, ja että hallitusohjelman mukaiset työllisyystoimet vahvistavat joka tapauksessa julkista taloutta ja nostavat työllisyysastetta.

Oman näkemyksensä työllisyystoimista on julkaissut myös valtiontalouden tarkastusvirasto, ja sen arvio työllisyysvaikutuksista on samansuuntainen valtiovarainministeriön kanssa. Virasto totesi 11.6. julkaisemassaan arviossa, että tuohon mennessä päätettyjen toimien yhteenlaskettu työllisyysvaikutus olisi 72 800 työllistä (ala- ja ylärajoilla 65 200 työllistä ja 82 100 työllistä) sekä julkista taloutta vahvistava vaikutus 2,0–2,9 miljardia euroa. Virasto myös totesi, että osan vaikutuksista voidaan nähdä realisoituvan vasta vaalikauden jälkeen. Kiinnostavaa on, että virasto esittää arviossaan myös teknisen arvion vaikutusten alarajasta, joka on kuitenkin merkittävästi korkeampi, kuin säätiön raportin esittämä pessimistinen arvio.  

Miten erilaiset arviointimenetelmät vaikuttavat arvioiden lopputuloksiin? 

Mikä selittää eroja Kalevi Sorsa -säätiölle tehdyn raportin ja muiden asiantuntijoiden näkemyksissä? Eroavaisuuksia selittää osittain ainakin se, että raportissa esitetään vain pessimistinen vaihtoehtoinen arvio: raportissa valitaan esimerkiksi yhdysvaltalaiseen tutkimukseen perustuen matalampi jousto eli vaikutuksen voima toimenpiteille, jonka myötä arvio toimenpiteiden vaikutuksesta muuttuu pessimistisemmäksi. Tutkimuskirjallisuuden perusteella olisi mahdollista valita myös optimistisempi arvio, mutta sitä raportissa ei tehdä. Esimerkiksi valtiontalouden tarkastusviraston raportti esittää sekä alarajan että ylärajan, päätyen keskivaiheille, eli samoihin lukemiin valtiovarainministeriön arvioiden kanssa.  

Olisiko raportin laatijat päätyneet samoihin johtopäätöksiin kuin valtiontalouden tarkastusvirasto, jos raportissa olisi otettu huomioon pessimistisen arvion lisäksi myös optimistinen arvio ja tarkasteltu näiden välimaastoa? Raportissa käytetty yhdysvaltalaiseen tutkimukseen perustuva 0,1 jousto ja valtiovarainministeriön käyttämä suomalaiseen tutkimukseen pohjautuva 0,17 jousto poikkeavat toisistaan. Aiemmilla hallituskausilla ja muun muassa säätiön raportissakin viitatussa VN-TEAS -tutkimuksessa on sovellettu myös kansainvälisestä kirjallisuuskatsauksesta saatua joustoa 0,25. Valtiovarainministeriön jousto osuu tämän optimistisemman jouston ja pessimistisemmän jouston puoliväliin, ja valtiovarainministeriön soveltamat joustot sijoittuvat yleensä kansainvälisen kirjallisuuden keskivaiheille. On tärkeää kuitenkin huomata, että epävarmuus tarkoittaa paitsi sitä, että toteutuma voi jäädä ennakoitua pienemmäksi, myös sitä, että se voi ylittää ennusteet.

Raportissa todetaan, että politiikassa on kyse arvovalinnoista, mutta numeeristen vaikutusarvioiden käyttö voi hämärtää päätöksenteon todellisia perusteita, jotka perustuvat arvoihin. Toteamuksen voi todeta fundamentaaliseksi kritiikiksi lakiesitysten vaikutusten arvioinnin tarkoituksenmukaisuutta kohtaan. Kuitenkin yleisesti ottaen yhteiskunnassa on katsottu, että lakiesitysten vaikutusten arviointi on keskeinen osa lainsäädännön läpinäkyvyyttä ja tietoon perustuvaan päätöksentekoa. Esimerkiksi pääministeri Sanna Marinin hallitusohjelmassa todettiin: ”Sitoudumme tietopohjaiseen politiikan tekoon sekä systemaattiseen vaikutusarviointiin kaikessa lainvalmistelussa”. Vaikutusarvioiden tehtävä on itse asiassa auttaa yhteiskuntaa hahmottamaan, edistävätkö poliitikkojen pohtimat toimenpiteet heidän arvojensa mukaisten tavoitteiden toteutumista. 

Arvovalinnat ja tieteellinen tieto päätöksenteon perustana

Politiikka on ensisijaisesti arvovalintoja, ja on tärkeää, että nämä arvovalinnat tulevat selkeästi esille päätöksenteossa. Vaikutusten arvioinnissa sen sijaan nojataan mahdollisimman paljon tieteelliseen tutkimukseen, jossa pyritään tuottamaan mahdollisimman objektiivista ja arvovapaata tietoa. Vaikutusarvioiden laadusta ja sisällöstä on tärkeää käydä rakentavaa ja asiallista keskustelua, ja juuri tätä varten Suomeen on perustettu esimerkiksi lainsäädännön arviointineuvosto. 

Siitä tosiasiasta, että tiedon laatuun liittyy aina epävarmuutta, ei kuitenkaan tulla ikinä pääsemään eroon. Tieteellinenkään tieto ei ole luonteeltaan täysin eksaktia. Tämä on osa tiedon luonteen ymmärtämistä. On hyvä kuitenkin pohtia, onko todellakin niin, että koska yhtäkään uudistusta ei voida arvioida täsmällisesti ja aukottomasti ennen kuin se on toteutettu, olisi ennakkoarvioinnista luovuttava kokonaan? 

Ehkä ei kuitenkaan. Päinvastoin, vaikutusarviot tarjoavat pohjan parempien poliittisten toimien kehittämiselle, jotka edistävät erilaisten arvoperusteisten tavoitteiden toteutumista yhteiskunnassa.

Jukka Mattila
Finanssineuvos