Työryhmä:
Rahoitusasematavoite ja toimiva menokehysjärjestelmä tukemaan julkisen talouden kestävyyttä

Työryhmä katsoo, että julkisen talouden nykyinen ohjausjärjestelmä on perusteiltaan toimiva, mutta kokonaisuutta tulee uudistaa siten, että järjestelmä olisi nykyistä ymmärrettävämpi, hallittavampi ja mahdollistaisi vahvemman poliittisen sitoutumisen. Työryhmä ehdottaa, että talouspolitiikan lähtökohdaksi otettaisiin pidemmän aikavälin velkakestävyys.

Valtiovarainministeriön työryhmän tarkasteli julkisen talouden ohjausta – eli talous- ja finanssipolitiikan sääntöjä ja tavoitteita –  ja sen kehittämistarpeita seuraavalle hallituskaudelle. Työryhmä julkisti loppuraporttinsa 2. marraskuuta.

Työryhmän tarkastelun ja kehitysehdotusten tavoitteena on tarjota hallituksen päätöksenteon tueksi toimivat ja hallittavissa olevat työvälineet. Toimiva ohjauskehikko antaisi hallitukselle mahdollisuuden toteuttaa julkisten varojen tehokasta käyttöä ja suojata veronmaksajaa verorasituksen kohtuuttomalta kasvulta.

Julkisen talouden tavoitteet tulee asettaa tavalla, joka turvaa pidemmän aikavälin velkakestävyyttä

Valtiovarainministeriön työryhmä pitää julkisen talouden nykyistä ohjausjärjestelmää perusteiltaan toimivana, mutta sitä tulee päivittää muun muassa poliittisen sitoutumisen vahvistamiseksi. Työryhmä ehdottaa, että hallitusneuvottelujen alussa linjattaisiin velan BKT-suhdetta koskeva tavoite useamman vaalikauden ajanjaksolle. Tämä lisäisi talouspolitiikan pitkäjänteisyyttä. Ihannetilanteessa velkakestävyyden tavoitteeseen sitouduttaisiin jopa parlamentaarisesti.

Pidemmän aikavälin tavoitteeseen pohjautuen hallitus linjaisi julkisen talouden rahoitusasematavoitteen (eli tavoitteen tulojen ja menojen erotukselle) vaalikauden pituiselle ajanjaksolle. Tämä tavoite yhdistettynä valtiontalouden kehyssääntöön tukisi myös kestävän veropolitiikan harjoittamista.  Rahoitusasematavoitteen saavuttamiseksi tarvittava toimenpidekokonaisuus kiinnitettäisiin hallitusohjelmassa euromääräisenä. Siihen pohjaten päätettäisiin hallituksen veropolitiikan linjasta ja asetettaisiin myös menokehyksen taso.

Valtiontalouden kehysjärjestelmä on tärkeä työkalu, jota tarvitaan myös jatkossa 

Kuluneella, hyvin poikkeuksellisella vaalikaudella julkisen talouden ohjauskehikko on ollut koetuksella ja esimerkiksi menokehyksiä on rikottu. Valtiovarainministeriön työryhmä näkee, että kehysjärjestelmän tulee kuitenkin olla jatkossakin keskeinen käytännön työkalu hallituksen finanssipoliittisessa päätöksenteossa. Se on budjettipäätösten raamittamisessa konkreettinen, jo usean vaalikauden ajan käytössä ollut instrumentti, joka soveltuu hyvin budjettivalmistelun nopeatempoisiinkin tilanteisiin. Kehysjärjestelmää on hyvä kuitenkin joiltain osin selkiyttää. Esimerkiksi vuosittain tehtävää hintakorjausta tulee yksinkertaistaa.

Kehyksen tulee myös olla mahdollisimman kattava. Esimerkiksi investointimenojen tulee jatkossakin kuulua kehykseen. Keskeiset investoinnit, esimerkiksi liikenteeseen, puolustukseen tai vihreään siirtymään, tulee huomioida vaalikauden alussa kehystasoa asetettaessa. Mikäli kehys ei rajoittaisi investointeja, olisi riskinä lisäksi, että menoja pyrittäisiin järjestelemään investointiluonteisiksi. Tämä heikentäisi finanssipoliittista sääntelyä.

Hyvinvointialueiden rahoituksen tulee kokonaisuudessaan kuulua kehykseen. Rahoitusjärjestelmä on uusi, eikä sen toimivuutta ole käytännössä vielä testattu. Työryhmä suositteleekin, että valtiontalouden menokehykseen jätetään riittävä, vaalikauden loppua kohden asteittain kasvava liikkumavara erilaisiin ennakoimattomiin menotarpeisiin, kuten hyvinvointialueiden rahoitukseen liittyviin kokonaisuuksiin.

Poikkeusmekanismi on perusteltu osa kehysjärjestelmää 

Kehysjärjestelmän tulee myös jatkossa sisältää poikkeusmekanismi merkittävien kriisien varalle, mutta mekanismia tulee kehittää vastaamaan paremmin erilaisiin poikkeustilanteisiin. Poikkeusmekanismin käyttöönotolle tulee hallitusohjelmassa määritellä erittäin tiukat kriteerit. Pieniin, yksittäisiin kriiseihin ja normaaliin suhdannevaihteluun tulee jatkossakin pystyä reagoimaan kehyksen normaalin liikkumatilan puitteissa. 

Mekanismin mahdollistamaa euromäärää ja kehyspoikkeaman sisältöä ei linjattaisi yksityiskohtaisesti hallitusohjelmassa. Mekanismi räätälöitäisiin aktivoinnin yhteydessä kulloiseenkin kriisiin ajallisesti, määrällisesti ja sisällöllisesti parhaiten sopivaksi. Valmisteluvastuussa olisi riippumaton taho, valtiovarainministeriön kansantalousosasto, joka kuulisi valmistelun aikana tilanteen kannalta olennaisia asiantuntijoita.

Lisäksi tulisi linjata ”omarahoitusosuudesta”, eli kriisiin ei vastattaisi vain velkarahalla. 

Veropolitiikan linjasta tulisi päättää osana julkisen talouden ohjausta

Työryhmä ei pidä tarkoituksenmukaisena, että veromuutoksille otettaisiin käyttöön erillinen tulosääntö tai että veromuutokset sisällytettäisiin kehysjärjestelmään. Tulosäännön hyvänä puolena olisi meno- ja veropäätösten arvioiminen tasapuolisesti. Kaiken kaikkiaan tulosäännön ongelmat olisivat työryhmän arvion mukaan kuitenkin hyötyjä suuremmat.

Veromuutosten sisällyttäminen kehysmenettelyyn voisi heikentää verotuksen vakautta ja ennakoitavuutta, mikäli uusien menotarpeiden rahoittamiseksi tehtäisiin ennakoimattomia veronkiristyksiä. Verotuksen ennakoitavuus on tärkeää sekä yrityksille että kotitalouksille. Veronkiristykset, joiden lähtökohta ei olisi verojärjestelmässä vaan yksittäisten menolisäysten rahoittamisessa, voisivat myös vähentää verojärjestelmän selkeyttä, tehokkuutta ja läpinäkyvyyttä ja johtaa arvaamattomiin käyttäytymisvaikutuksiin.  

Veromuutosten tuottovaikutukset ovat myös hyvin riippuvaisia veropohjaennusteista ja niissä tapahtuvista muutoksista. Heilahtelut tuottovaikutuksissa voisivat siten tuoda ongelmallisena pidettyä hallitsemattomuutta kehysjärjestelmään. 

Hallituksen veropoliittisesta linjasta tulisi päättää hallitusohjelmassa ja ensimmäisessä julkisen talouden suunnitelmassa selkeästi siten, että kokonaisuus on linjassa julkisen ja valtion talouden rahoitusasematavoitteiden kanssa.

Käytettävät meno- ja veropolitiikan keinot tulisi valita aina sen perusteella, kumpi väline on parempi lopullisen tavoitteen saavuttamisessa. Hallitusohjelmassa tulisi todeta, ettei kehystä kierretä verotuksen keinoin, ja asian systemaattinen arviointi tulisi sisällyttää osaksi veropoliittista päätöksentekoa.

Kunnille ja hyvinvointialueille työrauha rahoitusraamien pitävyyden varmistamiseksi

Valtio voi ohjata vain rajallisesti itsehallinnollisia kuntia ja hyvinvointialueita. Kunnille ja hyvinvointialueille tulee antaa työrauha toteuttaa omia uudistuksiaan, joilla ne kykenevät sopeutumaan sote-uudistuksen jälkeen käytettävissä oleviin rahoitusraameihin. Kuntien ja hyvinvointialueiden tehtävien ja velvoitteiden merkittävistä lisäyksistä tulisi pidättäytyä, sillä henkilöstön saatavuus ja riittävyys on muodostunut isoksi haasteeksi niin julkisissa peruspalveluissa kuin laajemminkin kansantaloudessa. Tehtäviä koskevan yksityiskohtaisen normiohjauksen sijasta tulisi ylipäätään arvioida vaihtoehtoisia keinoja tavoitteiden saavuttamiseen.

Jos uusia tehtäviä kuitenkin annetaan, hallitusohjelmassa tulee olla kirjaus uusien tai laajenevien tehtävien täysimääräisestä korvaamisesta tai muiden tehtävien vastaavan suuruisesta vähentämisestä.

Valtion hyvinvointialueisiin kohdistamassa ohjauksessa keskeisenä tavoitteena tulee olla kustannusten nousun hillintä ja budjettirajoitteen pitävyys. Selkeällä ohjauksella valtio voi osaltaan tukea hyvinvointialueiden omia toiminnallisia uudistuksia, joilla varmistetaan talouden kestävyyden lisäksi myös toimivat peruspalvelut.

Ehdolliset vastuut selkeämmin osaksi julkisen talouden ohjausta

Valtion takaus- ja takuuvastuut ovat kasvaneet huomattavasti jo reilun vuosikymmenen ajan. Ehdolliset vastuut ovat kasvaneet niin hyvien kuin heikkojenkin suhdannetilanteiden aikana. Ehdollisten vastuiden voimakas kasvu on lisännyt julkisen talouden riskejä. Samoin se, että ehdolliset vastuut ovat keskittyneet tietyille toimialoille ja tiettyihin isoihin asiakaskokonaisuuksiin. 

Työryhmän näkemyksen mukaan ehdollisiin vastuisiin sisältyviä riskejä, odotettuja tappioita ja tuottoja tulisi arvioida ja huomioida julkisen talouden ohjauksessa nykyistä järjestelmällisemmin. Valtion takausten ja takuiden arviointi- ja myöntöprosessia tulisi yhdenmukaistaa muun muassa määrittelemällä vähimmäistietovaatimukset ehdollisiin vastuisiin sisältyvistä riskeistä ja niiden merkityksestä valtion riskiasemaan laajemmin. Lisäksi valtion takauksista tulee periä asianmukainen takausmaksu. Takauksista perittävien maksujen tulisi kattaa niihin arvioitavat riskit. Myös asuntorahoituksessa takausmaksut tulisi ottaa kattavasti käyttöön.

Valtiovarainministeriö on tyypillisesti esittänyt arvionsa julkisen talouden kokonaisuudesta ja sen ohjauksesta ennen vaalikauden vaihdetta laadittavassa virkamiespuheenvuorossa sekä samanaikaisesti kartoittanut valtiontalouden kehysjärjestelmän kehittämistarpeita. Tällä kertaa valtiontalouden kehysjärjestelmän kehittämisen ohella katsottiin tarkoituksenmukaiseksi tarkastella laajemmin julkisen talouden ohjausta. Näin ollen valtiovarainministeriö asetti vuoden 2021 lopulla hankkeen kehittämään julkisen talouden ohjausta. Hankkeen työryhmässä olivat valtiovarainministeriön eri osastojen lisäksi edustettuina Valtiontalouden tarkastusvirasto ja eduskunnan valtiovarainvaliokunnan virkakunta. 

Lisätietoja:

Budjettipäällikkö Mika Niemelä, puh. 02955 30525, mika.niemela(at)gov.fi