Arbetsgrupp:
Målet för det strukturella saldot bör tillsammans med ett fungerande utgiftsramsystem stöda den offentliga ekonomins hållbarhet

Arbetsgruppen anser att det nuvarande styrsystemet för de offentliga finanserna fungerar väl i grunden, men att helheten bör reformeras så att systemet blir mer begripligt, kontrollerbart och möjliggör ett starkare politiskt engagemang. Arbetsgruppen föreslår att den ekonomiska politiken ska utgå från skuldhållbarhet på lång sikt.

Finansministeriets arbetsgrupp granskade styrningen av de offentliga finanserna – dvs. reglerna och målen för den ekonomiska politiken och finanspolitiken – och behoven att utveckla den under nästa regeringsperiod. Arbetsgruppen gav ut sin slutrapport den 2 november.

Syftet med arbetsgruppens granskning och utvecklingsförslag är att erbjuda regeringen välfungerande och hanterbara verktyg till stöd för beslutsfattandet. Ett välfungerande styrningsregelverk förbättrar regeringens möjligheter att använda offentliga medel på ett effektivt sätt och att skydda skattebetalarna från en orimlig ökning av skattebördan.

Målen för de offentliga finanserna bör ställas upp på ett sätt som tryggar skuldhållbarheten på längre sikt

Finansministeriets arbetsgrupp anser att grunderna för det nuvarande styrsystemet för de offentliga finanserna fungerar, men att systemet måste uppdateras bland annat för att stärka det politiska engagemanget. Arbetsgruppen föreslår att man i början av regeringsförhandlingarna skulle slå fast riktlinjerna för skulden i förhållande till BNP för flera kommande valperioder. Detta skulle öka långsiktigheten inom den ekonomiska politiken. I en idealisk situation skulle man till och med förbinda sig parlamentariskt till skuldhållbarhetsmålet.
Regeringen kunde sedan utifrån det långsiktiga målet slå fast målet för det strukturella saldot i de offentliga finanserna (dvs. målet för skillnaden mellan inkomster och utgifter) för valperioden. Detta mål, i kombination med regeln för utgiftsramen, stöder också hållbar skattepolitik.  Den åtgärdshelhet som behövs för att nå målet för det strukturella saldot slås fast i euro i regeringsprogrammet. Utifrån det ska man sedan besluta om regeringens skattepolitiska linje och fastställa även utgiftsramens nivå.

Ramsystemet för statsfinanserna är ett viktigt verktyg som behövs även i fortsättningen 

Under den gångna, mycket exceptionella valperioden har ramsystemet för de offentliga finanserna varit på prov, och man har överträtt till exempel utgiftsramarna. Finansministeriets arbetsgrupp anser dock att ramsystemet även i fortsättningen ska vara ett centralt praktiskt verktyg i regeringens finanspolitiska beslutsfattande. Det är ett konkret instrument som redan under flera valperioder använts för att skapa ramar för budgetbeslut, och som lämpar sig väl även för mera brådskande situationer i samband med budgetberedningen. Det är dock motiverat att förtydliga ramsystemet till vissa delar. Den årliga priskorrigeringen borde till exempel förenklas.

Ramen ska också vara så heltäckande som möjligt. Till exempel investeringsutgifterna bör även i fortsättningen ingå i ramen. De viktigaste investeringarna, till exempel i trafiken, försvaret eller den gröna omställningen, ska beaktas i början av valperioden när ramnivån fastställs. Om ramen inte begränsar investeringarna finns det dessutom en risk för att man försöker justera utgifterna så att de får investeringskaraktär. Detta försvagar den finanspolitiska regleringen.

Finansieringen av välfärdsområdena bör omfattas av ramen i sin helhet. Finansieringssystemet är nytt och dess funktion har ännu inte testats i praktiken. Arbetsgruppen rekommenderar därför att man i utgiftsramen för statsfinanserna lämnar tillräckliga, gradvis mot slutet av valperioden ökande marginaler för oförutsedda utgiftsbehov av olika slag, såsom till exempel helheter som anknyter till finansieringen av välfärdsområdena.

Undantagsmekanismen är en motiverad del av ramsystemet 

Ramsystemet ska även i fortsättningen innehålla en undantagsmekanism för exceptionella kriser, men mekanismen bör utvecklas så att den svarar mot olika undantagstillstånd på ett ännu bättre sätt. Regeringsprogrammet bör innehålla mycket strikta kriterier för införande av en undantagsmekanism. Man bör även i fortsättningen kunna reagera på små, enskilda kriser och normala konjunkturväxlingar inom ramen för det normala spelrummet. 

Det belopp som mekanismen möjliggör och innehållet i ramundantaget föreslås inte bli fastställt i detalj i regeringsprogrammet. Mekanismen ska skräddarsys i samband med aktiveringen så att den tidsmässigt, kvantitativt och innehållsmässigt lämpar sig för varje aktuell kris. En oberoende instans, finansministeriets ekonomiska avdelning, föreslås ha ansvaret för beredningen. Avdelningen ska under beredningens gång höra experter som är väsentliga med tanke på situationen.

Dessutom bör man dra upp riktlinjer för ”självfinansieringsandelen”, så att krisen inte kan lösas enbart med ytterligare skuld. 

Beslut om den skattepolitiska linjen bör fattas som en del av styrningen av de offentliga finanserna

Arbetsgruppen anser det inte vara ändamålsenligt att införa en särskild inkomstregel för skatteändringar eller att skatteändringarna inkluderas i ramsystemet. En fördel med inkomstregeln skulle vara att utgifts- och skattebeslut bedöms jämlikt. Problemen med inkomstregeln skulle enligt arbetsgruppens bedömning dock allmänt taget vara större än nyttan.

Om skatteändringarna inkluderades i ramförfarandet kunde stabiliteten och förutsägbarheten i beskattningen försvagas om man genomförde oförutsedda skatteskärpningar för att finansiera nya utgiftsbehov. Förutsägbarheten i beskattningen är viktig för både företag och hushåll. Skatteskärpningar, som inte baserar sig på skattesystemet utan på finansieringen av enskilda utgiftsökningar kan också minska skattesystemets tydlighet, effektivitet och transparens och leda till oförutsedda effekter på beteendet.  

Skatteändringarnas intäktseffekter är också i hög grad beroende av prognoserna för skattebasen och av förändringar i dem. Fluktuationerna i intäktseffekterna kan således medföra problematisk okontrollerbarhet i ramsystemet. 

Regeringen borde besluta om sin skattepolitiska linje i regeringsprogrammet och i den första planen för de offentliga finanserna på ett tydligt sätt så att helheten är i linje med målen för det strukturella saldot i de offentliga finanserna och statsfinanserna.

De utgifts- och skattepolitiska metoder som används borde alltid väljas på basis av vilket instrument som lämpar sig bättre för att uppnå det slutliga målet. Det borde konstateras i regeringsprogrammet att ramarna inte kringgås genom beskattning, och en systematisk bedömning av frågan bör integreras i det skattepolitiska beslutsfattandet.

Arbetsro för kommunerna och välfärdsområdena för att säkerställa att finansieringsramarna håller

Staten kan endast i begränsad utsträckning styra självstyrande kommuner och välfärdsområden. Kommunerna och välfärdsområdena bör ges arbetsro att genomföra sina egna reformer så att de kan anpassa sig till de finansieringsramar som finns tillgängliga efter social- och hälsovårdsreformen. Man bör avhålla sig från att göra betydande ökningar i kommunernas och välfärdsområdenas uppgifter och skyldigheter, eftersom tillgången på personal och personalens tillräcklighet har blivit en stor utmaning såväl inom den offentliga basservicen som inom samhällsekonomin i allmänhet. I stället för detaljerad regelstyrning av uppgifter bör man överhuvudtaget bedöma alternativa sätt att uppnå målen.

Om nya uppgifter trots allt ges, ska regeringsprogrammet innehålla en notering om full ersättning för de nya eller utvidgade uppgifterna eller en motsvarande minskning av de övriga uppgifterna.

Det centrala målet för statens styrning av välfärdsområdena bör vara att dämpa kostnadsökningen och hålla budgetgränserna. Staten kan genom tydlig styrning stödja välfärdsområdenas egna verksamhetsreformer, genom vilka man utöver ekonomisk hållbarhet också säkerställer välfungerande basservice.

Eventualförpliktelser till en tydligare del av styrningen av de offentliga finanserna

Statens borgensförbindelser och garantiansvar har ökat avsevärt redan i drygt ett årtionde. Eventualförpliktelserna har ökat under både goda och svaga konjunkturförhållanden. Den kraftiga ökningen av eventualförpliktelser har ökat riskerna i de offentliga finanserna. Likaså har eventualförpliktelserna koncentrerats till vissa branscher och vissa stora grupper av kunder. 

Arbetsgruppen anser att de risker, förväntade förluster och intäkter som är förenade med eventualförpliktelser bör bedömas och beaktas mer systematiskt än för närvarande i styrningen av de offentliga finanserna. Processen för bedömning och beviljande av statliga borgensförbindelser och garantier bör förenhetligas bland annat genom att fastställa minimikrav på informationen om de risker som är förenade med eventualförpliktelser och om deras betydelse för statens riskställning i större utsträckning. Dessutom bör man ta ut en motiverad borgensavgift för statsborgen. De avgifter som tas ut för garantierna ska täcka de uppskattade riskerna. Borgensavgifter borde tas i bruk på ett heltäckande sätt även inom bostadsfinansieringen.

Finansministeriet har i regel framfört sin bedömning av den offentliga ekonomin som helhet och styrningen av den i ett tjänstemannainlägg som görs före övergången till en ny valperiod samt samtidigt kartlagt behoven att utveckla ramsystemet för statsfinanserna. Denna gång ansågs det vara ändamålsenligt att vid sidan av utvecklingen av ramsystemet för statsfinanserna även i större utsträckning granska styrningen av de offentliga finanserna. Finansministeriet tillsatte således i slutet av 2021 ett projekt för att utveckla styrningen av de offentliga finanserna. I projektgruppen ingick förutom företrädare för finansministeriets olika avdelningar även företrädare för Statens revisionsverk och för tjänstemännen vid riksdagens finansutskott. 

Ytterligare information:

Mika Niemelä, budgetchef, tfn 02955 30525, mika.niemela(at)gov.fi