Ämbetsverksutvärderingar
Finansministeriet utför ämbetsverksutvärderingar i samband med utvecklandet av statsförvaltningens strukturer, styrningssystem och verksamhet. Utvärderingarna gäller i första hand ämbetsverk som nyligen genomgått en ändringsprocess (t.ex. en ämbetsverksfusion eller någon annan betydande förändring som gäller ämbetsverkets uppgifter eller ställning).
Utvärderingarna görs alltid som en jämförelse, dvs. flera ämbetsverk inkluderas i ett utvärderingsprojekt. Detta främjar jämförbarheten hos den information som erhålls genom utvärderingarna samt det kollegiala lärandet och spridningen av goda förfaranden. Vid utvärderingarna används en enhetlig referensram och ett enhetligt koncept och de genomförs som konkurrensutsatta tjänsteupphandlingar.
Bedömningarna består av fyra helheter som gäller skilt för varje ämbetsverk som utvärderas:
- Utvärdering av genomförandet av reformprojekt, där man producerar ett gemensamt och enhetligt kunskapsunderlag för och förståelse om ämbetsverksreformens kritiska framgångsfaktorer, utmaningar och problem.
- Utvärdering av uppnåendet av målen för reformprojekten, där det tas fram ett gemensamt och enhetligt kunskapsunderlag för och förståelse om hur de mål som uppställts för ämbetsverksreformerna har uppnåtts samt om kritiska framgångsfaktorer, utmaningar och problem när det gäller att uppnå målen.
- Utvärdering av resultatutvecklingen, där man i form av jämförelser före och efter reformen producerar information om hur inflytandet och effektiviteten har utvecklats vid de ämbetsverk som deltar i utvärderingen.
- Utvecklingsobjekt som noterats vid ämbetsverksutvärderingen. Målet är att skapa en helhetsbedömning av nuläget för ämbetsverket och hur reformprojektet har lyckats samt slutsatser med motiveringar. Dessutom presenteras ämbetsverksspecifika åtgärdsrekommendationer som syftar till att stöda utvecklingen av verksamheten vid varje ämbetsverk. Utvecklingsobjekten identifieras och rekommendationer utarbetas i nära dialog med utvärderingsobjektet (utvecklande utvärdering).
Goda förfaranden vid statliga ämbetsverksreformer
Finansministeriet upprätthåller sammanfattningen god praxis vid statens ämbetsverksreformer som baserar sig på utförda ämbetsverksutvärderingar. Dokumentationen utgör en kompakt och snabbt tillägnad checklista för dem som genomför ämbetsverksreformer, och den främjar och säkerställer iakttagandet av principerna för god förvaltning i reformprocesser.
De olika alternativen för genomförandet av reformen utreds i tillräcklig omfattning och genom en omfattande dialog med olika aktörer. Avsikten är att föra fram nya, djärva alternativ samt att skapa en neutral utgångspunkt och kunskapsbas för genomförandet av reformen. Samtidigt bör man utreda kontaktytorna till den övriga utvecklingen av förvaltningen, samt huruvida det bästa alternativet är att organisera verksamheten som statens egen verksamhet eller om övriga lösningsmodeller är effektivare för att målen ska nås. Även om statliga ämbetsverk och inrättningar är sådana organisatoriska former vilkas användbarhet i första hand måste utredas, bör organisationsformen dock även beaktas ur ändamålsenlighetssynvinkel: vore ett ämbetsverk eller eventuellt ett bolag eller någon annan organisationsform den mest ändamålsenliga lösningen? En intensiv och öppen diskussion med olika intressentgrupper är viktig redan i det inledande skedet av reformen.
Beskrivningen ska svara på frågan varför en ämbetsverksreform behövs. Samtidigt bör man identifiera de centrala mätare för samhälleliga effekter och verksamhetsresultat i den nuvarande verksamheten som ska uppföljas under reformens gång och med hjälp av vilka man kan verifiera att nyttan har uppnåtts.
Det får inte finnas för många mål, helst 1–3 stycken. Målen får inte vara sinsemellan motstridiga, de ska ingå i projektkommunikationen och de bör upprepas. Det är viktigt att fastställa indikatorer eller nyckelresultat som beskriver hur målen framskrider och förverkligas, så att reformarbetet ska kunna ledas på basis av kunskap.
Detta förutsätter mångsidig kommunikation och ett interaktivt arbetssätt – i praktiken plats och tid för en gemensam diskussion i olika former (personalmöten, workshoppar, ”projektkaffestunder” etc.). Frågor som hänför sig till reformen behandlas regelbundet i samarbete med personalen i enlighet med lagen om samarbete inom statens ämbetsverk och inrättningar (1233/2013).
Tidsplanen ska främja ett omsorgsfullt men samtidigt effektivt genomförande. Tidigare erfarenheter visar att ett år ofta är en alldeles för kort tid och nästan tre år i sin tur redan en alltför lång tid för att genomföra ämbetsverksreformer.
Även i övrigt och ur teknisk synvinkel bör man sörja för och skapa en klar bild av kontinuiteten hos finansieringen av verksamheten ut ett flerårigt perspektiv. Behövliga momentöverföringar, andra eventuella ändringar i finansieringsstrukturen samt produktivitetsavtal ska beredas i god tid i anslutning till budgeten och planen för de offentliga finanserna.
Ändringarna i fråga förutsätter vanligen en lång berednings- och genomförandetid och de medför också potentiellt de största kostnaderna.
Det är redan med tanke på omfattande engagering nödvändigt att reformen till många delar genomförs så att säga vid sidan av det övriga arbetet, men det är ändå viktigt att identifiera kärnan i reformen och att skapa ett separat projekt som skiljer sig från primärverksamheten och som därmed också har en egen budget. Ett exempel på saker som skapas inom projektet och som kräver särskild finansiering är det nya ämbetsverkets visuella profil och annat kommunikationsmaterial.
Godkännandet av lagstiftningen säkerställer genomförandet av reformen och inger tro och motivation för dem som arbetar med genomförandet. Samtidigt möjliggör det i praktiken många beslut som är väsentliga med tanke på verkställigheten, såsom rekryteringar.
För projektet kan till exempel tillsättas en styrgrupp med representanter för de berörda organisationerna och deras personal samt det styrande ministeriet.
På detta sätt skapas grundläggande förutsättningar för professionellt genomförande av projektet och projekthanteringen, inklusive riskhantering.
Det styrande ministeriet kan däremot vara ansvarig, vilket innebär att den högsta verkställande ledningen för reformen (projektchef eller liknande) är anställd vid ministeriet.
Det mest meningsfulla reformarbetet är att utveckla och påverka det egna arbetet. Denna motivation och resurs bör utnyttjas i högsta möjliga grad vid reformer.
Tidsplansändringar försvagar trovärdigheten hos genomförandet och motivationen hos deltagarna. Tidsplansändringar ska över huvud taget göras med mycket eftertanke och utgående från en noggrann planering.
Då den högsta ledningen rekryteras innan reformen träder i kraft främjar man på ett väsentligt sätt smidigheten hos övergångsfasen och inledandet av det nya ämbetsverkets verksamhet.
Överföringen av system, avtal och egendom som är kritiska med tanke på verksamheten ska säkerställas så att verksamheten inte avbryts.
En kontinuerlig bedömning gör det möjligt att bereda och genomföra nödvändiga författningsändringar, i synnerhet på förordningsnivå, vid sidan av verkställandet då kunskapen om och förståelsen för den nya organisationens behov växer samt att sätta dem i kraft senast då verket faktiskt inleder sin verksamhet.
Det är viktigt att man planerar och informerar hela organisationen och personalen på ett begripligt sätt om vad som ska bli färdigt innan myndighetens verksamhet inleds och vad som är ändamålsenligt att bereda först när verksamheten har inletts. Många processer kan ofta utvecklas fullt ut och effektivt först inom den nya strukturen, och många saker är därför oundvikligen halvfärdiga när den nya organisationen inleder sin verksamhet. Genom att öppet konstatera och beskriva detta utgångsläge kan man undvika onödiga besvikelser som försämrar arbetsmoralen och verksamhetskulturen.
Reformen av verksamheten upphör inte, utan den tvärtemot egentligen börjar efter att den nya strukturen trätt i kraft. Den nya strukturen är inte något egentligt mål i sig, utan en möjliggörare. Det mest meningsfulla och mest effektiva sättet att genomföra strukturreformer är ofta att inkludera dem som en del av en mer omfattande verksamhetsreform.
Då organisationer slås samman ska uppmärksamhet fästas vid skapandet av en gemensam kultur och också vid medveten utveckling av den. Utveckling av organisationskulturen är inte någon mekanisk övning: det är viktigt att identifiera de föregående organisationernas kulturer och deras styrkor samt att sträva efter att utnyttja dem och att bygga upp en ny kultur med hjälp av verksamhetsmål, konkret arbete och gemensamma aktiviteter.
Utvärderingen ska göras av en utomstående konkurrensutsatt bedömare. Efter två års verksamhet är det redan möjligt att bedöma hur målen för reformen har uppnåtts. Samtidigt är det också fortfarande möjligt att korrigera den riktning man valt i början av reformen och för det nya ämbetsverket, om det vid bedömningen konstaterats att det finns behov av detta.
Utöver dessa kan man dessutom själv utvärdera genomförandet av reformprojektet ur projekthanterings- och verkställighetsperspektiv.