Hallitusneuvos Jari Salokoski ja erityisasiantuntija Jussi Laitila:
Verolainsäädännön valmistelu perustuu avoimuuteen ja vuorovaikutukseen
Verolainsäädännön valmistelun avoimuus on herättänyt keskustelua. Millaista verolainsäädännön valmistelu siis on? Se on vuorovaikutteista dialogia, jossa eri osapuolten näkemykset pyritään sovittamaan yhteen siten, että näkemys muuntuu yhteiseksi prosessin aikana.
Nordic Tax Journalissa 5. lokakuuta julkaistussa Lauri Finérin kirjoittamassa artikkelissa ”Who generated the loopholes” käsitellään yhden esimerkkitapauksen kautta suomalaista verolainsäädäntömenettelyä. Artikkelissa pyritään selvittämään yhteiskunnallista vaikuttamista lakien valmistelussa. Esimerkkitapaukseksi on nostettu elinkeinotulon verottamiseen liittyvän lain niin sanottuun tasevapautukseen liittyvät lainsäädäntövaiheet vuonna 2018.
Artikkelin näkökulma on sinänsä varsin raikas ja tuo uutta näkökulmaa kotimaiseen veropoliittiseen keskusteluun. Suomalaista avointa lainsääntöprosessia artikkelissa ei kuitenkaan kuvata lainkaan, jonka vuoksi asiasta syntyy hyvin yksiulotteinen kuva.
Sidosryhmien kuuleminen on osa hyvää säädösvalmistelua
Hallituksen esityksen valmisteluun kuuluu olennaisena osana esitysluonnoksen lähettäminen lausuntokierrokselle. Lausuntomenettelyn kaksi tärkeintä tarkoitusta ovat tiedon saaminen sääntelyn alle tulevasta ilmiöstä sekä sen varmistaminen, että avoin kansalaiskeskustelu ja perustuslaissa säädetty demokraattinen päätöksenteko toteutuvat lakeja säädettäessä. Lausuntokierroksen tarkoituksena on siis varmistaa se, että kaikki mahdolliset tahot, joiden elämänpiiriin tai toimintaan tuleva lainsäädäntö tulee vaikuttamaan, pääsevät esittämään näkemyksensä ehdotuksesta. Kyse on vuorovaikutteisesta dialogista, jossa huomioidaan eri osapuolten näkemykset ja sovitetaan ne yhteen.
Valtioneuvoston kansliassa toimivan lainsäädännön arviointineuvoston tavoitteena on lisätä lainvalmistelun ja erityisesti hallituksen esitysten vaikutusarviointien laatua. Nordic Tax Journalissa julkaistussa artikkelissa esimerkkitapaukseksi nostettu hallituksen esitys on ollut myös lainsäädännön arviointineuvoston vuosittaisessa arvioinnissa mukana. Neuvoston mukaan esityksestä saa hyvän käsityksen ehdotuksen vaikutuksista yrityksille ja julkiselle taloudelle ja siinä on avoimesti ja läpinäkyvästi selostettu vaikutusarvioinnin menettelyt ja rajoitukset. Lausunnon mukaan direktiivin kansallinen liikkumavara käy havainnollisesti ilmi ja direktiivin soveltamiseen liittyviä vaihtoehtoja on käsitelty huolellisesti.
On tärkeää, että lainvalmistelun avoimuudesta ja laadusta keskustellaan julkisuudessa. Se, että ministeriöissä valmistellut lakiesitykset ovat avoimesti ja laadukkaasti valmisteltuja, on tavoitteena jokaisen lakiesityksen kohdalla.
Eri vaihtoehtojen vaikutukset täsmentyvät valmistelun edetessä
Nordic Tax Journalissa julkaistussa artikkelissa Suomen esitetään menettävän vuosittain suuren määrän verotuloja tasevapautusta koskevan sääntelyn vuoksi.
Säädösvalmistelussa vaikutusten arvioinnin keskeinen tehtävä on tuottaa tietoa lainsäädännön erilaisten toteutumisvaihtoehtojen vaikutuksista päätöksentekoa varten. Kun valmistelu etenee, myös eri vaihtoehtojen vaikutusten arviointia pystytään syventämään. Artikkelissa käsitellyssä hallituksen esityksessä arvioidut korkovähennysrajoituksen uudistuksen vuoden 2019 verotuottoja lisäävät vaikutukset alenivat noin 46 miljoonasta eurosta noin 10 miljoonaan euroon esityksen lausuntoversiosta sen lopulliseen versioon.
Artikkelissa esitettiin, että vaikutusarvion alenema olisi johtunut lähes kokonaan tasevapautussäännöksen mukaan ottamisesta. Hallituksen esityksen lopullisessa versiossa verotuottoa alensi kuitenkin erityisesti mukaan otettu siirtymäsäännös, joka alensi vuoden 2019 verotuottoja noin 20 miljoonalla eurolla. Siten muista tekijöistä, joihin tasevapautus sisältyy, johtuva muutos laskelmassa olisi noin 16 miljoonaa euroa. Tästäkään summasta ei kuitenkaan voida päätellä tasevapautuksen aiheuttamaa verotuoton menetystä.
Hallituksen esityksien vaikutusarviot laaditaan väistämättä monien epävarmuuksien vallassa. Eri vaiheissa tehdyt laskelmat eivät ole siksi aina keskenään vertailtavissa. Esimerkiksi eri verovuoden aineistopohja muuttaa lähtökohtaisesti vaikutusarvion lopputulosta, vaikka hallituksen esityksessä ei olisi muutoin tapahtunut minkäänlaista muutosta.
Ilmiöiden todellisia toteutuneita vaikutuksia voidaan mitata vasta jälkikäteen aineistoanalyysin menetelmillä, kuten aikaisemmin voimassa olleen korkorajoitussäännöksen osalta on tehtykin. Hyvin toteutetun vaikutusarvion voidaan sanoa lisäävän myös osaltaan päätöksentekoprosessin avoimuutta ja luotettavuutta.
Veropoliittiset valinnat ohjaavat valmistelutyötä – eivät elinkeinoelämän lobbarit
Euroopan Unionin jäsenvaltioilla on ollut mahdollisuus ottaa tasevapautussääntely kansallisena optiona halutessaan käyttöön. Tätä optiota on käyttänyt 14 nykyistä jäsenvaltiota sekä Norja ja Iso-Britannia. Lisäksi tasevapautuksesta on säädetty useissa OECD:n suosituksia noudattaneissa EU:n ulkopuolisissa valtioissa. Kysymys on siis veropoliittisesta arvovalinnasta, johon suuri osa kansainväliseen veroyhteisöön kuuluvista valtioista on päätynyt.
Suomi on noudattanut asian suhteen johdonmukaista veropolitiikkaa. Tasevapautussäännös otettiin osaksi elinkeinoverolain sääntelyä pääministeri Jyrki Kataisen hallituksen esittämänä vuonna 2012. Jo tuolloin katsottiin, että sen avulla voitiin turvata suomalaisten yritysten keskitetty konsernirahoitus ja sitä kautta kotimaisen yritystoiminnan rahoitusmahdollisuudet. Lisäksi pidettiin arvokkaana sitä näkökulmaa, että kansainvälisten sijoittajien kiinnostus Suomeen sijoituskohteena ei heikkenisi liikaa. Tälle veropoliittiselle linjalle päätyi myös pääministeri Juha Sipilän hallitus loppuvuonna 2018, jolloin sääntelyä kiristettiin. Korkojen vähentämistä rajoittavaa sääntelyä ei ole missään vaiheessa lievennetty.
Viime kädessä tasevapautusta koskevassa sääntelyssä, kuten niin monessa muussakin verolainsäädännön alaan kuuluvassa kokonaisuudessa, on siis kysymys veropoliittisista arvovalinnoista ja kokonaisvaltaisesta etujen ja hyötyjen punninnasta. Tätä punnintaa jokainen hallitus tekee osaltaan ja mikäli katsoo tilanteen niin vaativan, hallitus käynnistää säännöksen tarkentamista koskevan lainsäädäntöhankkeen.
Punnintaa on tehnyt myös pääministeri Sanna Marinin hallitus: tasevapautukseen liittyvä hallituksen esitys onkin paraikaa jälleen lausuntokierroksella. Tätäkin lainsäädäntöprosessia edistää mahdollisimman avoin ja laaja kansalaisyhteiskunnan eri tahojen näkemysten kuunteleminen, joka on mahdollista vain riittävän laajoja ja aitoja kuulemis- ja lausuntomenettelyjä noudattamalla.
Lainsäädäntöhankkeiden toteuttamisessa ennakollinen ja avoin lausuntomenettely on välttämätön edellytys suomalaisen yhteiskunnan avoimuuden säilyttämiseksi.
Jari Salokoski
Hallitusneuvos
Jussi Laitila
Erityisasiantuntija