Finanssineuvos Anne-Marie Välikangas:
Onko aika katsoa kuntien tehtäviä ja velvoitteita uudesta näkökulmasta?

Kuntien tehtävät ja niitä koskeva sääntely ovat monitahoinen kokonaisuus. Kunnilla on lakisääteisiä tehtäviä ja ne ovat ottaneet yleisen toimialan perusteella itselleen myös vapaaehtoisesti tehtäviä. Lakisääteisiäkin tehtäviä on erilaisia. Osa tehtävistä on aina pakko hoitaa, osa riippuu esimerkiksi tarpeesta tai käytettävissä olevista määrärahoista. Osa tehtävistä on vapaaehtoisia, mutta kun kunta ottaa sellaisen hoitaakseen, se on toteutettava lainsäädännön mukaisesti.

Lähes 700 lakisääteistä tehtävää

Kuntien tehtävien määrä on vuosien saatossa kasvanut ja kunnallisten palveluiden tarjontaa laajennettu. Valtiovarainministeriön julkisen hallinnon tiedonhallintakartan valmistelussa on tähän mennessä tunnistettu noin 700 kuntien lakisääteistä tehtävää. Lukumäärä on vielä suuntaa antava eikä se tietojen keruumenetelmän vuoksi ole suoraan verrannollinen aikaisempien kartoitusten kanssa. Kuntien käyttötalouden nettokustannukset ovat yli 32 miljardia euroa, josta yli puolet kertyy sosiaali- ja terveydenhuollosta.  

Ikärakenteen muutosten vuoksi tehtävistä aiheutuvat kustannukset ovat kasvussa, vaikka tehtäviä ei annettaisi enää lisää. Sote-uudistuksen myötä väestön ikääntymisestä johtuva menopaine siirtyy kuitenkin kunnilta hyvinvointialueille. 

Valtio on päätöksillään sitoutunut rahoittamaan kuntien uudet tehtävät täysimääräisesti tai vastaavasti vähentämään muita tehtäviä. Uusista tehtävistä aiheutuvien taloudellisten vaikutusten arviointi etukäteen on vaikeaa. Vaikutukset voivat myös olla erilaisia eri kokoisissa ja eri tavoin toimintansa ja palvelunsa järjestäneissä kunnissa. Myös kuntien taloudellinen kantokyky vaihtelee. 

Taloudellisten vaikutusten arvioinnin riittävyyden varmistamiseksi on käytössä erilaisia toimintatapoja. Kuntatalouden ja -hallinnon neuvottelukunta käsittelee kuntia koskevat hallituksen esitykset ennen niiden antamista eduskunnalle. Lainsäädännön arviointineuvosto kiinnittää erityistä huomiota vaikutusten arviointiin. 

Yritykset tehtävien karsimiseksi eivät ole ratkaisseet tehtävien ja talouden tasapainoa 

Kuntien lakisääteisiä tehtäviä ja velvoitteita on yritetty karsia kahdella edellisellä hallituskaudella. Kokemukset osoittavat, että lakisääteiseksi määritellyn tehtävän poistaminen on erittäin vaikeaa. 

Kun tehtävä - usein kuntalaiselle tarjottava palvelu - on kerran katsottu tarpeelliseksi, ei yhteistä tahtotilaa siitä luopumiseksi ole helppo saada aikaan. Vaikka lakisääteisyydestä luovuttaisiinkin, kunnat voisivat myös itsehallintoonsa perustuen ylläpitää lainsäädännön edellyttämää tasoa parempia palveluja. Tämä voisi vahvistaa kuntien eriytymiskehitystä entisestään.

Velvoitteella tarkoitetaan säädöstasoista määräystä siitä, millä tavoin kunnalle annettua lakisääteistä tehtävää on toteutettava. Velvoitteet voivat koskea muun muassa henkilöstömääriä, ryhmäkokoja, tietojen keräämistä ja toimittamista, yhteistyötä tai suunnitelmien tekemistä. Velvoitteilla halutaan esimerkiksi varmistaa palvelujen laatu ja turvallisuus, palvelujen käyttäjien yhdenvertaisuus tai kehittämisen edellyttämän tietopohjan riittävyys ja käytettävyys. Varsinkin perusoikeuksia koskevissa palveluissa yhdenvertaisuuden vaatimus on tiukka.

Kuntien edustajat toivoisivat usein velvoitteiden karsimista, jotta kunnissa voitaisiin ottaa paremmin huomioon paikalliset olosuhteet ja tarpeet toimintatapojen kehittämisessä ja uudistamisessa. Tämä voisi antaa tilaa myös uusille innovaatioille. 

Velvoitteiden yksityiskohtaisuuden tarpeellisuuteen onkin vähintään kaksi erilaista näkökulmaa, joita tulisi yhteensovittaa. Jotta kokonaiskustannukset eivät kasvaisi, olisiko mahdollista tiukennusten vastapainoksi keventää sääntelyä toisaalla?

Kehittäen, uudistaen, kokeillen, väljentäen – miten?

Onko johtopäätös kuitenkin se, että tehtävien ja velvoitteiden vähentämisestä on vaikea löytää ratkaisua talouden tasapaino-ongelmiin? Varsinkin sellaisten tehtävien vähentäminen, joilla olisi varsinaista merkitystä kuntatalouden kannalta, on todettu vaikeaksi. Tehtävissä kun on kyse monista tärkeistä hyvinvointiyhteiskunnan kansalaisilleen tarjoamista palveluista.

Onko pohdittava pikemminkin sitä, millä tavoin kunnat voivat kehittää ja uudistaa toimintaansa lainsäädännön puitteissa? Miten palveluja koskeva päätöksenteko ja johtaminen kunnissa toimivat? Riittääkö kaikkien kuntien väestöpohja hoitamaan annetut tehtävät tai olisiko esimerkiksi tarpeen eriyttää kuntien tehtäviä niiden erilaiset voimavarat huomioiden? Tai turvautua perinteisempiin keinoihin, kuten kuntien yhteistyön tai yhdistymisten tiehen?

Entä olisiko sittenkin tilaa kokeiluille, joilla velvoitteita voisi edes määräaikaisesti väljentää? Kokeiluissakin tosin törmätään samoihin näkökulmaeroihin itsehallinnon ja yhdenvertaisuuden välillä, eikä kokeiluja saati niiden tuloksia saada nopeasti aikaan. 

Entä miten käsitellään mahdollisia tulevia tarpeita ja odotuksia palvelujen parantamiseksi? Riittääkö työvoima tulevaisuudessa kaikkiin tehtäviin työikäisten määrän vähetessä?

Kysymyksiä on enemmän kuin vastauksia. Lopulta myös talouskasvun suuruus vaikuttaa mittaluokkaan, jolla kuntien tehtävien ja rahoituksen tasapainoa on haettava. 

Anne-Marie Välikangas
finanssineuvos

Valtiovarainministeriön viime vuoden lopulla käynnistämässä kuntapolitiikan tulevaisuustyössä tarkastellaan laaja-alaisesti kuntapolitiikan eri osa-alueita. Työn pohjalta esitetään vaihtoehtoisia toimenpidekokonaisuuksia poliittisen päätöksenteon pohjaksi. 

Tässä kirjoituksessa tarkasteltiin kuntien tehtäviä ja velvoitteita osana kuntatalouden tasapainoa. Tehtävien ja rahoituksen tasapainon toinen puoli eli kuntien rahoitusjärjestelmä, asiakasmaksut ja tulot kokonaisuudessaan, on oma mittava teemansa, jota ei käsitelty tässä vielä lainkaan.