Hyppää sisältöön
Valtioneuvosto ja ministeriöt Media

Ylijohtaja Jani Pitkäniemi ja finanssineuvos Tanja Rantanen:
Sote-rahoitusmallin jatkuva kehittäminen on välttämätöntä

Valtiovarainministeriö 3.11.2020 17.05
Kolumni
Ylijohtaja Jani Pitkäniemi ja finanssineuvos Tanja Rantanen

Pääministeri Marinin hallituksen ehdottamalla sote-uudistuksen rahoituskokonaisuudella pyritään turvaamaan hyvinvointialueiden ja kuntien kyky järjestää jatkossakin laadukkaat ja yhdenvertaiset palvelut. Uudistuksen aiheuttamia suuria alue- ja kuntakohtaisia muutoksia pehmennetään mittavin ja ajallisesti pitkin siirtymäjärjestelyin, joita on paranneltu lausuntopalautteen perusteella.

Sote-rahoitusmalli on saanut osakseen myös kritiikkiä. Sen moititaan heikentävän kaupunkien elinvoimaa ja investointikykyä ja toisaalta kohdistavan rahoitusta väärin hyvinvointialueiden kesken. Kriittisille huomioille on tämän kokoluokan uudistuksessa luonnollisesti sijansa. 

Julkisessa keskustelussa on esiintynyt myös sote-rahoitukseen liittyviä väärinymmärryksiä. Rahoitusmallin hyväksyttävyyden ja kehittämisen näkökulmasta on kuitenkin hyödyllistä ymmärtää, mitkä tekijät rahoitusmallin takana vaikuttavat. 

Sote-rahoitusmalli rakennetaan nykytilan päälle 

Sote-uudistuksen rahoituskokonaisuus kätkee sisäänsä nykyisen kuntapohjaisen järjestelmän ominaisuudet, kuten kuntien väliset erot tulopohjassa, veroprosenttien tuotoissa sekä hyvinvointialueille siirtyvissä ja kunnille jäljelle jäävissä kustannuksissa. Sote-kustannukset poikkeavat ääripäiden osalta toisistaan huomattavasti, ja kunnallisveroprosenttien tuottoerot ovat suurimmillaan yli nelinkertaiset. 

Rahoitusta haastavat väestön ikääntymisen ja muuttoliikkeen vaikutukset kuntiin. Osassa maata ikääntymismenot kasvavat nopeasti iäkkäiden ihmisten korkean väestöosuuden vuoksi – toisilla alueilla tämä on vasta edessä. Iäkkäiden määrän kasvu lisää palvelutarvetta ja samanaikaisesti heikentää veropohjaa. 

Kuntatalous on heikentynyt selkeästi viime vuosina. Sote-kustannusten eroihin vaikuttaa palvelutarpeiden, olosuhteiden, palvelujen käytön, laadun ja tehokkuuden lisäksi kuntien taloudellinen tilanne: missä on taloudellista liikkumavaraa, siellä panostetaan helpommin palvelutarjontaan. 

Heikomman väestörakenteen ja taloustilanteen kunnissa puolestaan joudutaan usein tinkimään palveluista. Koronakriisi pienentää julkisen talouden ja siten myös kuntatalouden keskipitkän aikavälin liikkumavaraa ja vaikeuttaa myös kuntien siirtyvän kustannuspohjan määrittämistä.

Kuntien ja alueiden välisten erojen kasvu vaikeuttaa sote-uudistuksen tekemistä 

Kansallisen sote-ratkaisun viivästyminen on johtanut siihen, että sen rahoitusratkaisun valmistelu on ajan myötä vaikeutunut. Kuntien väliset suuret erot merkitsevät sitä, että rahoituksen siirto kuntapohjaisesta järjestelmästä hyvinvointialueille johtaa väistämättä suuriin kuntakohtaisiin ja alueittaisiin vaikutuksiin. Muutoksia rajataan kuitenkin sekä kuntien että hyvinvointialueiden osalta uudistuksen voimaantulovuonna ja sitä seuraavina vuosina siten, että niin kunnilla kuin hyvinvointialueilla olisi aikaa sopeuttaa toimintaansa.

Sote-rahoitusmalliin liittyy myös tiettyjä ”maakuntamallin ominaisuuksia”. Uudistuksen suuret kuntavaikutukset ovat seurausta perusratkaisusta, jolla kustannukset ja tulot siirretään kunnista hyvinvointialueille. Kuntien valtionosuuksista ja veromenetysten korvauksista poistetaan sote-tehtäviä vastaava osuus, kuntien osuutta yhteisöveron tuotosta pienennetään ja kuntien veroprosenttia alennetaan jäljelle jäävää kustannusta vastaavasti ja tasasuuruisesti kaikissa kunnissa. 

Valittu ratkaisu on sama kuin viime vaalikaudella, eikä sille ole käytännössä olemassa toteuttamiskelpoista vaihtoehtoa. Esillä olleet muut ratkaisuvaihtoehdot johtaisivat kunnallisveroprosenttien erojen kohtuuttomaan kasvuun ja täten veronmaksajien eriarvoisuuden voimakkaaseen lisääntymiseen. Tätä ei voisi pitää yhdenvertaisuusnäkökulmasta perusteltuna.  

Hyvinvointialueiden rahoituksessa tasapainoillaan rahoituksen riittävyyden ja kustannusten nousun hillinnän välillä

Hyvinvointialueiden rahoitusjärjestelmällä turvataan hyvinvointialueiden kyky niille lain mukaan kuuluvien tehtävien hoitamiseen. Rahoitusmallin olisi samalla kannustettava alueita kustannusten nousun hillintään. Rahoitus perustuu aluksi valtion rahoitukseen. Maakuntien verotusoikeutta selvittämään on asetettu parlamentaarinen komitea, jonka toimikausi jatkuu tämän vuoden loppuun. Yleisenä näkemyksenä on, että maakuntavero voitaisiin ottaa käyttöön aikaisintaan seuraavan vaalikauden loppupuolella.

Hyvinvointialueille osoitettavan rahoituksen kokonaismäärä määräytyy kunnilta siirtyvien kustannusten yhteismäärän perusteella. Rahoituksen määrää tarkistetaan vuosittain sote-palvelutarpeen arvioidun kasvun, kustannustason nousun ja mahdollisten tehtävämuutosten perusteella. 

Palvelutarpeen kasvuarvio perustuu THL:n ylläpitämän sosiaalimenojen ennustemallin arvioon. Vuoteen 2029 asti tätä arviota korotetaan 0,2 prosenttiyksiköllä muun muassa siirtymävaiheen kustannusten kattamiseksi. Lisäksi kahtena ensimmäisenä vuotena palvelutarpeen kasvu otetaan huomioon täysimääräisesti ja sen jälkeen 80-prosenttisesti. 

Rahoitusmalliin sisältyy niin sanottu perälauta: laskennalliset kustannukset tarkistetaan jälkikäteen toteutuneiden kustannusten mukaisiksi. Tarkistus tehdään koko maan tasolla, sillä hyvinvointialueittainen tarkistus johtaisi menoperusteiseen rahoitukseen. 

Rahoitusmallin kustannusten nousua hillitsevät elementit ovat hyvin maltillisia, ja tässä suhteessa katse kääntyykin sosiaali- ja terveydenhuollon valtakunnalliseen ohjaukseen ja hyvinvointialueiden kykyyn uudistaa ja kehittää toimintaansa aiempaa kustannusvaikuttavammaksi. Julkisen talouden kestävyyttä uudistuksen arvioidaan parantavan aikaisintaan 2030-luvulla, mihin vaikuttavat myös uudistuksen muutoskustannukset.

Yksittäisen hyvinvointialueen rahoitus määräytyy palvelutarve- ja olosuhdetekijöiden perusteella

Valtion rahoituksessa otetaan huomioon hyvinvointialueiden väliset erot palvelutarpeissa ja järjestämisen olosuhteissa, ja näin pyritään varmistamaan kunkin alueen riittävät edellytykset järjestää palveluja asukkailleen. Keskeinen jakoperuste on sosiaali- ja terveyspalveluiden tarvekriteeristö, joka perustuu THL:n tuoreeseen tutkimukseen. Pidämme hyvänä, että rahanjaon keskeisenä perusteena oleva kriteeristö perustuu tutkimukseen. Samalla näemme, että tarvekriteeristön jatkokehittäminen on välttämätöntä.

Hyväkään tutkimus ei pysty antamaan aukottomia totuuksia rahoitusmallille, vaan lopullinen parametrien asettaminen jää valistuneen virkamiesvalmistelun ja poliittisen päätöksenteon varaan. On kuitenkin katsottu, että tarvekriteeristöllä on oltava riittävän suuri paino, jotta alue pystyy tarjoamaan asukkailleen riittävät hoito- ja hoivapalvelut. Kriitikoiden mielestä tämä merkitsee, että rahoitusmalli ei kannusta kehittämään toimintatapoja. Toisaalta laskennallinen ja yleiskatteinen rahoitusmalli on kannustava jo itsessään. 

Lisäksi valmisteilla olevaan rahoitusmalliin sisältyy myös hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen kerroin, jolla yhdessä muun ohjauksen kanssa pyritään kehittämään hyvinvointialueiden toimintatapoja ja siirtämään painopistettä ennaltaehkäisyyn. 

Yksittäisellä hyvinvointialueella on oikeus lisärahoitukseen, jos rahoituksen taso ei muutoin turvaa riittävien sote-palvelujen sekä pelastustoimen palvelujen saatavuutta. Lisärahoituksen kustantaa valtio. Sitä koskevaan päätökseen voidaan sisällyttää palvelujen vaikuttavuutta, laatua, määrää tai järjestämisen tehokkuutta koskevia ehtoja. Toistuva lisärahoitus voi johtaa arviointimenettelyn käynnistämiseen.

Vaikutukset valtionosuusjärjestelmään ja kuntien talouteen 

Uudistuksessa on tarkoitus siirtää kuntien kustannuksia ja tuloja koko maan tasolla saman verran, mutta kuntakohtaisesti siirtyvien kustannusten ja tulojen välillä voi olla suuriakin eroja. Peruspalvelujen valtionosuusjärjestelmä säilyisi perusrakenteeltaan nykyisen kaltaisena, mutta rahoitusperiaatteen toteutumisen turvaamiseksi rajattaisiin ja tasattaisiin uudistuksessa syntyviä kuntakohtaisia muutoksia useilla keinoilla. 

Verotuloihin perustuvan tasauksen osalta tasausvähennyksen prosenttia alennettaisiin kiinteään 10 prosenttiin, mikä pienentäisi pääkaupunkiseudun kunnilta vähennettävää määrää yli puolella miljardilla eurolla. Valtionosuusjärjestelmän määräytymistekijät säilyisivät pääosin ennallaan. Järjestelmään lisättäisiin viime vaalikauden mallin tapaan hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen kerroin ja lausuntopalautteen perusteella uusi asukasluvun kasvusta palkitseva kriteeri. Verotukseen tehtävät muutokset parantaisivat hieman kunnallisveroprosentin yksikkötuottoa. 

Uudistuksen omaisuusjärjestelyistä voi aiheutua kunnille kustannuksia, joihin kunnat eivät voi itse vaikuttaa. Tämän vuoksi esitykseen sisältyy perustuslakivaliokunnan edellyttämä kompensaatiosääntely. Omaisuusjärjestelyihin liittyvää, kunnille aiheutuvista kustannuksista maksettavan kompensaation rajaa alennettiin lausuntokierroksen perusteella 0,7:stä 0,5 veroprosenttiyksikköön.  

Suuret muutokset edellyttävät siirtymäkauden järjestelyitä

Uusi rahoitusmalli muuttaa aina alueiden välisiä suhteita. Valtionosuusjärjestelmäuudistukset ovat perinteisesti olleet kuntien välistä nollasummapeliä (tai lähellä sitä). Muutokset negatiiviseen suuntaan koetaan kunnissa yleensä hankaliksi, koska ne ovat kunnan keskipitkän aikavälin taloussuunnittelussa odottamattomia. Siksi rahoitusjärjestelmän muutoksia on perinteisesti rajattu tietyn siirtymäkauden ajan – näin myös valmisteilla olevassa uudistuksessa. Siirtymäjärjestelyitä on tarkennettu lausuntopalautteen perusteella. Toisaalta on muistettava, että uudistuksella haetaan myös muutosta, joten muutosten rajaaminen nollaan ei ole perusteltua. 

Sote-uudistuksen ei ole tarkoitus muuttaa kunnan talouden tasapainotilaa. Järjestelmämuutoksen tasauksella turvataan uudistusta edeltävä taloudellinen tilanne uudistuksen voimaantulovuonna. Tämän jälkeen muutoksen asukaskohtaisesti laskettuja euromääräisiä vaikutuksia rajoitetaan. Muutos voisi olla enintään +/- 60 euroa asukasta kohden viiden vuoden aikana. Enimmäismuutoksen ylittävä osuus aiotaan tasata toistaiseksi pysyvällä siirtymätasauksella. 

Lausuntopalautteessa kannatettiin laajasti siirtymätasauksen rajaamista nollaan euroon asukasta kohden. Jos näin meneteltäisiin, se tarkoittaisi siirtymävaiheen tilanteen betonoimista. Kunnan talouden tilaan voivat vaikuttaa myös kertaluontoiset tapahtumat. Muutosten rajaaminen nollaan tarkoittaisi myös sitä, että määräytymistekijät eivät enää reagoisi kunnan väestörakenteen muutoksiin ja sitä kautta kunnan saamaan valtionosuuteen. Isot siirtymätasaukset heikentävät laskennallisen järjestelmän toimivuutta ja vaikeuttavat myös tulevien valtionosuusuudistusten toteuttamista. 

Hyvinvointialueiden ehdotettu rahoitusmalli merkitsisi suuria eroja alueiden laskennallisen rahoituksen ja kunnilta siirtyvien kustannusten välillä. Viimeisimpien laskelmien mukaan asukaskohtaiset erot vaihtelisivat lähes -300 eurosta +400 euroon. Siirtymistä laskennalliseen rahoitusjärjestelmään ehdotetaan helpotettavaksi seitsemän vuoden siirtymäkaudella ja portaittaisella, vuodesta 2029 järjestelmään toistaiseksi pysyvästi jäävällä enimmäismuutoksen rajoittimella. 

Uudistuksen voimaantulovuonna muutos on tarkoitus rajata nollaksi, jolloin hyvinvointialueen yleiskatteinen rahoitus vastaa alueen kuntien sote- ja pelastustoimen kustannuksia täysimääräisesti. Voimaantulovuoden jälkeen muutos suhteessa nykytilaan nousee asteittain kohti enimmäismäärää. 

Siirtymätasauksen määrä määräytyy poikkileikkauspisteen tilanteen mukaisesti ja pysyy reaalisesti samana. Samanaikaisesti hyvinvointialueiden rahoituksen kokonaismäärä kasvaa vuosittain palvelutarpeen ja kustannustason nousun myötä.

Pitkän aikavälin vaikutukset määräytyvät rahoitusmallin dynamiikan kautta

Vaikka sote-rahoitusmallilla on voimaan tullessaan suuri vaikutus kuntien ja hyvinvointialueiden talouteen, kuntien ja hyvinvointialueiden pitkän aikavälin pärjääminen ei määräydy yksinomaan uudistuksen voimaantuloajankohdan perusteella. 

Koska sote-uudistuksen rahoitusvaikutuksissa pyritään siihen, että yksittäistä kuntaa koskeva muutos olisi rajallinen, on tärkeää, että kunnan talous on kunnossa jo ennen uudistuksen voimaantuloa. Uudistus ei sinällään pelasta minkään kunnan taloutta. 

Kunnan talouden kannalta olennaisin kysymys on jatkossakin työllisyyden ja verotulojen kehitys. Uudistus muuttaa verorahoituksen (verotulot ja valtionosuudet) kuntakohtaisia suhteita, joten myös valtionosuuksien kehityksellä on monen kunnan kannalta jatkossa nykyistä suurempi merkitys. 

Monen nykyisellään valtionosuusriippuvaisen kunnan valtionosuudet saattavat puolestaan jäädä nykyistä pienemmäksi rahoituseräksi. Valtionosuusjärjestelmä sisältää jatkossakin nykyisen kaltaisen väestödynamiikan esimerkiksi ikäluokka- ja vieraskielisyystekijöiden osalta. Erityisesti valtionosuusjärjestelmä jakaa rahaa 0–15-vuotiaiden ikäluokkakriteerin perusteella. 

Kunnan ja erityisesti kasvavien kaupunkien investointikyvyn riittävyyden näkökulmasta olennaista on kunnan kyky tuottaa tulorahoitusta uudessa tilanteessa. Uudistuksen jälkeisen pärjäämisen kannalta relevantti kysymys on, olisiko kunta menestynyt kuntapohjaisessa mallissa sote-menojen kasvupaineiden ja pitkän aikavälin oletetun verotulokehityksen ja valtionosuusjärjestelmän kanssa paremmin kuin niitä ilman. Tähän monenlaista dynamiikkaa sisältävään kysymykseen ei ole yksinkertaista vastausta, eikä sitä ole helppo mallintaa. 

Sote-tehtävien myötä kunnilta siirtyvät pois kustannukset, joissa nousupaine on selkeästi suurin. Lisäksi taloudenhoitoa helpottaa se, että nykyisellä veroprosentin tuotolla rahoitetaan puolet pienempää budjettitaloutta. Toisaalta kunnan rahoituksen yleiskatteellisuuden kapeneminen pienentää kunnan sopeutusvaraa – etenkin jos sitä on nykyisellään ollut juuri sote-palveluissa. Suuri merkitys kunnan tulevaisuuden liikkumavaran kannalta on myös sillä, minkälainen investointitarve ja velkataakka kunnalla on. 

Hyvinvointialueiden rahoituksen osalta on niin ikään huomioitava, että väestönkasvu näkyy dynaamisesti rahoituksessa. Väestönkasvu hyödyttää hyvinvointialuetta asukasperusteisen kriteerin lisäksi myös esim. tarvekertoimen kautta, jonka mukaan jaettava rahasumma määräytyy aina perushinnan, tarvekertoimen ja asukasmäärän tulona. Eli jos alueen väestömäärä kasvaa, myös tämän kriteerin kautta saa enemmän rahaa. 

Sote-rahoitusmallia ja kuntien rahoitusmallia on kehitettävä jatkuvasti 

Sekä hyvinvointialueiden että kuntien rahoituksen ja tehtävien tasapainoa on seurattava, analysoitava ja tarvittaessa korjattava tiheästikin uudistuksen voimaantulon jälkeen. 

Kuntien valtionosuusjärjestelmään kohdistuvista odotuksista on todettava, että jäljelle jäävällä rahamäärällä ei ole mahdollista korjata kaikki ongelmia jatkossakaan. Kuntien tulevaisuutta onkin syytä lähestyä kokonaisvaltaisemmin: kyse on rahoituksen, tehtävien, rakenteiden, ohjauksen ja sääntelyn muodostamasta kokonaisuudesta. Hallitus päätti syksyn 2020 budjettiriihessä tällaisen työn käynnistämisestä. 

Hyvinvointialueiden rahoituksessa mallin tarvetekijöitä olisi lakiesityksen mukaan tarkasteltava enintään neljän vuoden välein. Palvelutarvekerrointa pyritään jatkossa kehittämään niin, että se huomioisi vielä nykyistä paremmin olosuhdetekijöitä, kuten palkka- ja kiinteistökuluja sekä esimerkiksi eriytymistä ja asunnottomuutta. Erityisesti alkuvuosina mallin kokonaisuuden toimivuuden analyysiin on panostettava perusteellisesti. 

Jani Pitkäniemi
ylijohtaja, osastopäällikkö, valtiovarainministeriö
@JaniPitkaniemi

Tanja Rantanen
finanssineuvos, yksikön päällikkö, valtiovarainministeriö
@tanja_rantanen

Hallintopolitiikka Kunta-asiat