Valtiosihteeri kansliapäällikkönä Martti Hetemäki:
Aktiivimallin toiminta, tausta ja kritiikki

Aktiivimallin tavoite on estää työttömyyden pitkittymistä ja lisätä työllisyyttä. Se lievittää väistämätöntä ristiriitaa hyvän työttömyysturvan ja työn kannustimien välillä.

Ristiriita hyvän työttömyysturvan ja työn kannustimien välillä liittyy etuuden tasoon ja kestoon seuraavasti:

Etuustaso: korkea etuus = hyvä turva, huonot työn kannustimet, matala etuus = huono turva, hyvät työn kannustimet.

Etuuden kesto: pitkä kesto = riittävästi aikaa etsiä työtä, huonot työn kannustimet, lyhyt kesto = liian vähän aikaa etsiä työtä, hyvät työn kannustimet.

Suomen ja Tanskan aktiivimallit lievittävät työttömyysturvan tavoiteristiriitoja kytkemällä etuuden tason työttömän aktiivisuuteen. Ne kannustavat työelämäkytkennän säilyttämiseen työttömyyden pitkittyessä.

Tanskassa aktiivisuusehdon täyttäminen vaatii kuusinkertaisen määrän työtunteja kuukautta kohti: Tanskassa vähintään 148 tuntia 4 kuukauden aikana ja Suomessa 18 tuntia 3 kuukauden aikana.

Suomessa aktiivisuusehdon voi täyttää myös yrittäjänä, kun ansaitsee vähintään 241 euroa 3 kuukauden aikana. Tämän vuoden alusta alkaen työtön saa kokeilla yrittäjyyttä 4 kuukautta säilyttäen työttömyysetuuden.

Etuuden alenema on Tanskassa 1,2 prosenttia ja Suomessa 4,65 prosenttia. Nämä alenemat ovat pieniä muiden maiden tyypillisiin työttömyysturvan porrastuksiin nähden. Tanskan uudistuksen valmistellut komitea esitti siellä toteutunutta suurempaa alenemaa.

Suomessa aleneman voi välttää osallistumalla työllistymistä edistäviin palveluihin. Tanskassa alenemaa ei voi välttää palveluihin osallistumalla, minkä takia palveluhenkilöstön määrä ei liity Tanskan aktiivimalliin.

Suomessa työtön voi täyttää työehdon ilman, että työttömyysturva alenee, koska työtön voi ansaita kuukaudessa 300 euroa ilman, että se alentaa etuutta.

Suomen uudistus parantaa työttömyyden alun etuutta, kun alun omavastuupäivät vähenevät kahdella. Etuus pysyy kuitenkin työttömyyden pitkittyessä aina korkeammalla tasolla kuin työttömyyden alussa keskimäärin. Olen havainnollistanut nämä asiat liitteenä olevan esityksen diassa 3.

Aktiivimallin arvioidaan lisäävän työllisyyttä 5 000 henkilöllä, jos yksikään työtön ei osallistu lainkaan työhön, ja 12 000 henkilöllä, jos kaikki tekevät vähimmäismäärän töitä (dia 4). Tuo 12 000 ei ota huomioon aktiivisuuden työllistymistä lisäävää vaikutusta.

Aktiivimalli kannustaa pysymään kiinni työelämässä ja hakeutumaan palveluihin. Tämä on erittäin tärkeää.  Työttömän pienituloisuusriski on Suomessa 10 kertaa suurempi kuin töissä olevan (kuvio 6). Työllisten köyhyysriski on Euroopan matalin (dia 7).

Aktiivimallin tausta

Työttömyyden kestoa on pitkään yritetty lyhentää monin keinoin mutta heikoin tuloksin. Työ- ja elinkeinoministeriö julkisti 1.9.2016 ylijohtaja Oivon johtaman virkamiestyöryhmän raportin, joka esitti, että ansiopäivärahaa alennetaan 15 prosenttia sen jälkeen, kun päivärahaa on maksettu 125 päivältä (noin 6 kuukautta).

Monissa maissa työttömyysetuuden porrastuksen on havaittu lyhentävän työttömyyden kestoa. Työttömyysturvan porrastus lisää työllistymisen todennäköisyyttä portaan lähestyessä, muttei sen jälkeen. Aleneman pitäisi olla myös varsin suuri, jotta päästäisiin samaan vaikutukseen kuin aktiivimallissa.

Aktiivimallissa päästään samaa suuruusluokkaa olevaan työllisyysvaikutukseen kuin työttömyysturvan 15 prosentin alenemalla. Aktiivimallissa alenema on kuitenkin vain kolmasosa 15 prosentin alenemasta. Sen voi välttää aktiivisuudella, ja täyden työttömyysetuuden tasolle pääsee aina, jos täyttää edes yhden aktiivisuusehdon.

Hallitus asetti budjettiriihessä 2016 kolmikantaisen työryhmän, jonka tehtävänä oli laatia ehdotus työllisyyden lisäämiseksi vähintään 10 000 henkilöllä. Työryhmä laati ehdotuksen aktiivimallista, jonka taakse työnantaja- ja työntekijäjärjestöjen edustajat eivät kuitenkaan lopulta voineet asettua.

Hallitus ja työmarkkinajärjestöt käsittelivät 5.10.2016 aktiivimallia osana laajempaa kokonaisuutta. Käsittelyn perusteella hallitus päätti 10 kohdan kokonaisuudesta, jonka osana aktiivimalli on. Tämä kokonaisuus sisältää monia työmarkkinajärjestöille tärkeitä asioita.

Aktiivimallin kritiikki

Aktiivimallin kritiikki on kohdistunut muun muassa siihen, ettei aktiivisuutta voi osoittaa osallistumalla kolmannen sektorin vapaaehtoistyöhön. Tutkimustulosten perusteella vain muutama prosentti kolmannen sektorin toimintaan osallistuvista työttömistä pääsee töihin avoimille työmarkkinoille. Mitä pidempään henkilö on pois työmarkkinoilta, sitä todennäköisemmin hän jää pysyvästi pienituloiseksi.

Aktiivimallin ehkä kovin kritiikki on kohdistunut siihen, ettei työttömillä ole yhdenvertaisia mahdollisuuksia osallistua palveluihin, joilla vältetään työttömyysturvan alenema.  Tähän liittyen ensin seuraavat huomiot:

• Työvoimapalveluissa oli marraskuun lopussa 127 627 henkilöä.
• Määrärahat jaetaan niin, että palvelut voidaan järjestää hyvin kaikkien ELY-keskusten alueilla.

Aktiivimalli ottaa luonnollisesti huomioon tilanteet, joissa henkilö ei voi esimerkiksi sairauden takia osallistua palveluihin. Voi kuitenkin syntyä tilanteita, ettei henkilö halustaan huolimatta pääse osallistumaan mihinkään palveluun edes 5 päivän ajaksi 3 kuukauden aikana.  

Täyttä yhdenvertaisuutta ei siis käytännössä voi saavuttaa, mutta tämä ei ole uusi asia. Esimerkiksi työttömäksi jouduttuaan henkilö voi välttää alun omavastuupäivät osallistumalla irtisanomisaikana työvoimapalveluihin. Kaikki työttömät eivät kuitenkaan pääse näihin palveluihin. Samoin perus- ja ansiopäivärahan työssäoloehto luo periaatteessa eriarvoisuutta, sillä kaikilla työttömillä ei välttämättä ole yhdenvertaisia mahdollisuuksia uusia työssäoloehtoa työttömyyden alettua. Harva kuitenkin lienee sitä mieltä, että tuetun työnteon ei tulisi johtaa sosiaaliturvan kertymiseen.

Miksi yhdenvertaisuus palveluihin pääsystä on noussut aktiivimallin yhteydessä esille? Kysymyksen vaikeutta lisää se, että vuonna 2017 astui voimaan lainmuutos, jonka mukaan työvoimaviranomaiset ovat yhteydessä työttömiin 3 kuukauden välein, jolloin palveluja tarjotaan. Palvelujen määrärahoja on myös lisätty niin, että niitä jäi viime vuonnakin paljon käyttämättä. Työllisyysmäärärahojen kehityksessä on otettava huomioon, että osa palveluista on siirtynyt hoidettavaksi opetus- ja kulttuuriministeriön pääluokasta.

Jyrkän yhdenvertaisuuden kannalta olisi parempi, että alenema tulisi, vaikka työtön osallistuisi palveluihin. Tämän logiikan perusteella olisi vielä parempi, ettei myöskään työllä voisi välttää alenemaa, koska työnsaantimahdollisuudet eivät ole yhdenvertaiset. Toisaalta tämä logiikka ei kuitenkaan selitä, miksi työttömyysturva voi poiketa monilta muilta osin palveluihin osallistumisesta riippuen. Kysymys ei olekaan ehkä yhdenvertaisuudesta vaan siitä, mitä pidetään kohtuullisena. Käsitykset kohtuullisuudesta ovat ehkä muuttuneet. Aikoinaan työttömyysturvassa oli aktiivimallia neljä kertaa suurempi ja pysyvä etuuden porrastus.

Käsitykset kohtuullisuudesta voivat muuttua myös nopeasti. Vuosi sitten monet pitivät 3 kuukauden haastatteluja kohtuuttomina työttömien kannalta. Puhuttiin pakkohaastatteluista. TE-toimistoilta saatujen tietojen perusteella työttömät ovat kuitenkin olleet valtaosin tyytyväisiä, kun heihin otetaan yhteyttä ja tarjotaan palveluja. TE-toimistojen työ onkin tuottanut hyviä tuloksia. Ne näkyvät työttömyyslukujen lisäksi nyt myös työllisyysluvuissa.

Ongelmana ei ole ollut palvelujen tai niiden määrärahojen puute, mutta tieto tarjolla olevista palveluista pitää kulkea entistä paremmin niitä tarvitseville. Olisi onnetonta, jos hyvä työllisyyskasvu tukahtuisi siihen, ettei työttömiä saataisi autettua avoimiin työpaikkoihin ja työllistymistä edistäviin palveluihin.

Työttömyysturvan aktiivimallista

Martti Hetemäki

valtiosihteeri kansliapäällikkönä