Erityisasiantuntija Leena Rantala:
Valtionapuviranomaisen tulee kertoa harkintavaltansa rajoista

Valtionapuviranomaisen harkintavalta nousee julkisuudessa esiin aika ajoin, esimerkiksi kun keskustellaan myöntämättä jätetyistä apurahoista. Valtionavustusten myöntämisen tai myöntämättä jättämisen tulee olla avointa ja läpinäkyvää. Sen sijaan, että valtionapuviranomainen korostaisi laajaa harkintavaltaansa, viranomaisen kannattaa – ja päätöksen perusteluissa pitääkin – kertoa harkintavaltansa rajoista.

Valtionapuviranomaisen harkinnan perusta on yleensä eduskunnan päätös valtion talousarviosta. Eduskunta voi talousarviossa päättää määrärahan suuruuden lisäksi esimerkiksi valtionavustuksen tavoitteista, käyttötarkoituksesta tai avustusten saajaryhmästä. 

Julkisen vallan käyttö perustuu lakiin ja julkisessa toiminnassa on noudatettava lakia tarkoin. Esimerkiksi yksittäisen valtionavustuksen saajasta, määrästä ja tarkemmasta käyttötarkoituksesta päättäminen on julkisen vallan käyttöä. Valtionavustusasioissa sovellettava lainsäädäntö vaihtelee avustuskohtaisesti, ja valtionapuviranomaisten harkintavalta on valtionavustuksesta riippuen eri asteista. 

Valtionavustusta koskevan asetuksen valmistelua harkittaessa tulee ministeriöissä pohdittavaksi, pitäisikö valtioneuvoston päättää valtionavustuksen myöntämisen ja käyttämisen yksityiskohtaisemmista perusteista – esimerkiksi valtionavustuksen käyttökohteista, avustustasosta tai hyväksyttävistä kustannuksista – vai voivatko tällaiset asiat jäädä valtionapuviranomaisen harkintaan. 

Harkintavallan rajoittamisessa voi olla kielteinenkin sävy. Myönteinen puoli on, että tarkemmissa säännöksissä voidaan ilmaista paitsi rajoja, mutta myös tarjota selkänojaa viranomaisen ratkaisuille.

Tarkoituksenmukaisuusharkinta ei tarkoita kokonaan vapaata harkintaa 

Koska valtionavustukset ovat luonteeltaan harkinnanvaraista rahoitusta, valtionapuviranomaisella pitää olla harkintavaltaa esimerkiksi valtionavustusten kohdentamisessa tuloksellisella ja vaikuttavalla tavalla. Valtionapuviranomaiselle onkin tarkoituksella säädetty toimivaltaa tehdä niin sanottua tarkoituksenmukaisuusharkintaa. 

Tarkoituksenmukaisuusharkinta tarkoittaa esimerkiksi mahdollisuutta tehdä valtionavustuksen tarkoituksen ja tavoitteet huomioon ottaen parhaimmat ratkaisut valtionavustusten myöntämisessä tai myöntämättä jättämisessä. Tällaisessa harkinnassa voidaan ottaa huomioon myös muita kuin lakiin tai asetukseen perustuvia seikkoja, esimerkiksi hallitusohjelmasta tai strategiasta johtuvia painopisteitä.

Tarkoituksenmukaisuusharkinta ei kuitenkaan ole kokonaan oikeudellisista perusteista vapaata harkintaa. Valtionavustusasioissa tarkoin noudatettavia lainkohtia ovat esimerkiksi hallintolaissa säädetyt hallinnon oikeusperiaatteet, koska ne ovat yleisiä viranomaisen harkintavallan rajoitusperusteita. Valtionavustushakemusten tarkempien arviointikriteerien asettamiseen liittyy tyypillisesti tarkoituksenmukaisuusharkintaa: valtionapuviranomainen voi jo ennen päätöksentekovaihetta asettaa itse tarkempia ja läpinäkyvämpiä rajoja harkinnalleen. Valtionapuviranomainen voi arvioida harkintavaltansa käyttöä vaikkapa tällaisten kysymysten avulla: 

• Kohtelevatko suunnitellut arviointikriteerit hakijoita tasapuolisesti, samassa tilanteessa samalla tavalla?
• Onko kriteerit valittu riippumattomasti ja itsenäisesti suhteessa ulkopuoliseen vaikuttamiseen? 
• Edistävätkö kriteerit vain sovellettavan lainsäädännön mukaisia hyväksyttäviä tarkoituksia? 
• Ovatko kriteerit oikealla ja riittävän konkreettisella tasolla ottaen huomioon niiden tavoite erotella hakijoita ja hakemuksia? 
• Miten kriteereitä (ja vain ilmoitettuja kriteerejä) sovelletaan hakemusten käsittelyssä ja miten tämä osoitetaan?

Harkintavallan käyttö tulee kuvata ja perustella 

Laajankin harkintavallan käytön pitää pysyä hallinnon oikeusperiaatteiden rajoissa, ja myös laajaa harkintavaltaa käytettäessä päätöksenteolle on oltava objektiivisesti hyväksyttävät perusteet. Hyväksyttävät perusteet tulee olla, vaikka valtionapuviranomainen voisikin lain perusteella poiketa valtionavustuspäätöksen perusteluvelvollisuudesta – poikkeamismahdollisuus on harvinaista, mutta saattaa olla mahdollista esimerkiksi joidenkin apurahojen kohdalla. 

Oikaisuvaatimusvaiheessa perustelemisesta ei voida poiketa.

Valtionavustuspäätöksen perusteluvelvollisuus on valtionavustuksen hakijan oikeusturvan tae. Päätöksestä on ilmettävä esimerkiksi se, miten asetetut hakemusten arviointikriteerit on otettu ratkaisussa huomioon. 

Perusteluvelvollisuudestakin seuraa, että valtionapuviranomainen ei voi vetäytyä laajan harkintavaltansa taakse, vaan sen rajoista ja käytöstä on kerrottava. Tämä on sekä valtioapuviranomaisten että avustusten hakijoiden etu. 

Leena Rantala 
Erityisasiantuntija, valtionavustusten kehittämis- ja digitalisointihanke

Valtionavustustoiminnan digitalisointi- ja kehittämishankkeen yhtenä tavoitteena on valtionavustustoiminnan läpinäkyvyys.